III SA/Lu 504/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. A. spółka cywilna na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi oraz za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w L. solidarnie na rzecz M. Ł. i M. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. M.Ł. i M. Ł. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. wystąpili do Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki Peugeot o nr rej. [...] oraz za jego dozór w okresie od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia 30 czerwca 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem od dnia usunięcia do dnia 30 czerwca 2002 r. oraz odmówił przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usuniecie pojazdu z drogi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. przyznano wnioskodawcom wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowym pojazdem za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 5 maja 2009 r. w kwocie 25.010 zł. Nie ma natomiast podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, które obejmowałoby okres przed dniem przejścia prawa własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, to jest przed dniem 1 lipca 2002 r. W okresie tym nie obowiązywały przepisy, które stanowiły podstawę do przyznania od Skarbu Państwa takiego wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi. Po rozpatrzeniu zażalenia M i M.Ł. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji odmowa przyznania wynagrodzenia była zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które wskazane zostały przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego. Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu wskazał, że w okresie objętym żądaniem skarżących podstawę usuwania pojazdów z drogi stanowił przepis art. 129 ust. 1 i 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w ówczesnym jego brzmieniu. Kwestie nadzoru nad parkowaniem pojazdów i zasad ich usuwania z drogi regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64), które przewidywało zawarcie stosownych umów pomiędzy komendantem powiatowym Policji a przedsiębiorcami, którzy będą wykonywać czynności usuwania pojazdów i ich parkowania na podstawie dyspozycji Policji. Rozporządzenie weszło w życie w dniu 11 lutego 2000 r. Do tego czasu zachowały moc przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej regulacji ustawowej (Prawa o ruchu drogowym z 1983 r.), w tym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 49, poz. 225 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, właściwy terytorialnie wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji na podstawie złożonych ofert dokonuje wyboru podmiotów wykonujących czynności w zakresie m.in. usuwania i parkowania pojazdów oraz zawiera z nimi stosowną umowę. Dlatego w toku postępowania zażaleniowego podjęto działania zmierzające do ustalenia, czy pomiędzy żądającymi wynagrodzenia a organem administracji publicznej istniał stosunek administracyjnoprawny wynikający z zawartych umów (przed 11 lutego 2000 r. z Wojewodą, a po tej dacie z komendantem Policji), gdyż z żądaniem przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór pojazdu w trybie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może wystąpić tylko podmiot (dozorca) wyznaczony na mocy obowiązujących w danym okresie przepisów. Takich umów skarżący nie byli w stanie przedstawić, nie odnaleziono ich również w zasobach Urzędu Wojewódzkiego, z uwagi na upływ 5-letniego okresu przechowywania dokumentacji, po którym dokumenty były poddawane niszczeniu. W efekcie Dyrektor Izby Skarbowej doszedł do konkluzji o braku możliwości stwierdzenia, aby w dniu usunięcia z drogi przedmiotowego pojazdu, to jest w dniu 20 lipca 1999 r. istniał stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącymi a Wojewodą, a wobec tego brak było podstaw do domagania się przez nich przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem za wskazany wyżej okres. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji stwierdził, że stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. I OPS 1/10, nie mogło zostać uwzględnione w tej sprawie, gdyż wyrażone zostało w odmiennym od niniejszego stanie prawnym sprawy. W szczególności nie obejmowało przedmiotem swych rozważań kwestii dotyczących istnienia stosunku prawnego wynikającego z umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą wykonującym dozór pojazdu a wojewodą, a zatem występującego w trakcie realizacji usługi umieszczenia i parkowania pojazdu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, skarżący M.Ł. i M.Ł. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c., podnieśli zarzuty naruszenia: 1) art. 129 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić we własnym zakresie, na drodze cywilnoprawnej, roszczeń od właściciela pojazdu w sytuacji, gdy stosunki wynikające z tego przepisu mają czysto administracyjny charakter, skutkiem czego roszczenie przedsiębiorcy nie może być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym, lecz wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego od Skarbu Państwa; 2) art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący mogą domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji kiedy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw, a każdy winien mieć prawo do sądu; 3) art. 2 i 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że postanowienie o odmowie wypłaty wynagrodzenia za dozór i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny (nie tylko polski) nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym; 4) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, iż brak umowy zawartej z wojewodą jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżącym nie przysługuje żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w okresie od dnia 20 lipca 1999 r. do dnia 30 czerwca 2002 r. Skarżący podnieśli również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: 1) art. 77 § 1, 80, 89 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i zaniechaniu wszechstronnego jego zbadania, co doprowadziło do wydania postanowienia o nieprzekonywującej treści – zarówno pod względem merytorycznym, jak i prawnym; 2) art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz na zaniechaniu załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty skarżący powołali się na orzecznictwo sądowe wskazujące na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczeń z tytułu zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów, co sprawia, że parkujący może domagać się zapłaty od Skarbu Państwa wyłącznie na drodze administracyjnej. Uznali, że stanowisko organów ma charakter dyskryminujący, gdyż pozbawia ich realnej możliwości ubiegania się o wynagrodzenie za wykonaną pracę. Jednocześnie – w ocenie skarżących – skutkuje niezgodnym z Konstytucją przeniesieniem ciężaru poniesienia kosztów związanych z wykonywaniem zadań ze sfery publicznej przez Skarb Państwa na przedsiębiorców wykonujących zlecone przez organ usługi. Odnośnie braku dokumentu w postaci umowy zawartej pomiędzy skarżącymi a wojewodą podniesiono, że nie może to przesądzać o odmowie wypłaty wynagrodzenia biorąc pod uwagę, że dokumenty zostały zniszczone w związku z upływem okresu ich przechowywania, a skarżący wykazali w przekonujący sposób, że nie są w stanie odnaleźć dokumentów pochodzących z lat 1993-94, kiedy to rozpoczęli współpracę z wojewodą. O istniejącym stosunku prawnym świadczy zdaniem skarżących fakt, że otrzymywali oni zlecenia od policji i innych kompetentnych organów. Pojazd, którego dotyczą roszczenia objęte zaskarżonym postanowieniem został usunięty na podstawie dyspozycji policji skierowanej do skarżących. Ponadto organ odmówił przyznania wynagrodzenia jedynie za pewien okres dozorowania, zmieniając wcześniej wyrażone stanowisko. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący domagają się przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie na prowadzonym przez nich parkingu samochodu osobowego marki Peugeot o nr rej. [...] w okresie od dnia 20 lipca 1999 r. do dnia 30 czerwca 2002 r. Obowiązujący w tamtym okresie przepis art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.), nakładał na organy policji między innymi kontrolowanie usuwania lub przemieszczania pojazdów, a wydane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.), regulowało szczegółowe kwestie w tym zakresie. W okresie od 1 stycznia 1998 r. do 11 lutego 2000 r. z mocy art. 151 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, obowiązywało jeszcze poprzednie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 49, poz. 225 z późn. zm.), wydane na podstawie art. 8 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym. Rozporządzenie to przewidywało współdziałanie terenowych organów administracji rządowej, straży miejskiej, podmiotów gospodarczych wykonujących czynności usuwania pojazdów oraz podmiotów zarządzających parkingami strzeżonymi z Policją w zakresie usuwania na koszt właściciela pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu (§ 1 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy terytorialnie wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji na podstawie złożonych ofert dokonywał wyboru podmiotów wykonujących czynności w zakresie usuwania pojazdów oraz ich umieszczania i parkowania na parkingach strzeżonych i zawierał z nimi stosowną umowę. Zlecenia usunięcia pojazdu dokonywał właściwy organ Policji w formie pisemnej, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia (§ 5 rozporządzenia). Natomiast z przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. wynikało, że Komendant Powiatowy Policji zawierał z przedsiębiorcami prowadzącymi parkingi umowy, na mocy których byli oni zobowiązani do usuwania z dróg pojazdów oraz ich przechowywania na parkingach strzeżonych. Przedsiębiorcy w umowach tych zobowiązali się do dochodzenia we własnym zakresie, na drodze cywilnoprawnej, należności za usunięcie pojazdu oraz jego przechowanie – od właściciela pojazdu. Wzór takiej umowy stanowił załącznik do rozporządzenia. Poza sporem pozostaje okoliczność, że samochód Peugeot o nr rej. [...] był przechowywany na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżących w okresie od dnia 20 lipca 1999 r. do dnia 5 maja 2009 r. oraz że skarżący otrzymali należność za przechowanie tego samochodu za okres od 1 lipca 2002 r. do 5 maja 2009 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącym wynagrodzenia za dozór i zwrotu kosztów usunięcia z drogi pojazdu marki Peugeot o nr rej. [...] za okres od 20 lipca 1999 r. do 30 czerwca 2002 r. był fakt, że skarżący nie przedłożyli umowy dotyczącej usuwania pojazdów oraz jego dozór obejmującej ten okres oraz że umowy takiej nie można było uzyskać od Wojewody, ze względu na zniszczenie dokumentów z tego okresu. Nie było zatem możliwe – w ocenie organu – ustalenie, czy w dniu usunięcia pojazdu z drogi istniał stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącymi a Wojewodą, który dopiero uzasadniałby przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot kosztów jego usunięcie z drogi. W świetle opisanych okoliczności za w pełni uzasadniony należało – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro nie ulega wątpliwości, że pojazd został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu prowadzonym przez skarżących w dniu 20 lipca 1999 r., kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych, to obowiązkiem organów orzekających w tej sprawie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. było ustalenie, czy odbyło się to na podstawie umowy zawartej z skarżącymi. Ten podstawowy przepis postępowania administracyjnego wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Temu obowiązkowi organ orzekający nie sprostał, skoro ograniczył się do stwierdzenia, że nie ma tej umowy w zasobach archiwalnych Wojewody. Tymczasem nie zwalniało to organu od poszukiwania innych dowodów, np. zeznań świadków, dokumentów policji, bądź też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stosownie do art. 89 k.p.a., aby możliwe było w tej podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych. Nie ulega także wątpliwości, że w tym poszukiwaniu dowodów powinni aktywnie uczestniczyć też sami skarżący, składając odpowiednie wnioski dowodowe. Może zajść również potrzeba przesłuchania w charakterze świadka właściciela pojazdu, który z drogi usunięty został w wyniku wypadku komunikacyjnego, choćby na okoliczność, czy był on wzywany przez skarżących do zapłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego dozór na parkingu w okresie objętym żądaniem skarżących i czy ewentualnie taką opłatę na rzecz skarżących uiścił, co może mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero tak zebrany i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na ocenę zgodną z przepisem art. 80 k.p.a. i będzie mógł stanowić podstawę subsumcji ustalonego stanu faktycznego do odpowiednich norm prawa materialnego. W konkluzji, zakwestionowanie istnienia stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącymi a organami administracji na tym etapie postępowania okazało się przedwczesne, zachodzi bowiem konieczność uzupełnienia w tym zakresie postępowania dowodowego. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że za prawdziwością twierdzenia skarżących, że usunięcie pojazdu nastąpiło na podstawie zawartej przez nich z Wojewodą umowy przemawiałoby po pierwsze to, że czynność ta dokonana została na zlecenie Policji, po drugie zaś organ nie odniósł się do zagadnienia, że za późniejszy okres dozorowania pojazdu wynagrodzenie zostało skarżącym wypłacone, a wówczas związanie stron stosunkiem administracyjnoprawnym w ogóle nie było kwestionowane. Z przytoczonych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku. Nie zachodziła tym samym konieczność rozstrzygania zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.