III SA/Lu 505/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na uchwałę Rady Inne z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania skarbnika Inne oddala skargę. C. K. (dalej jako skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchwałę Rady Gminy P. G. z dnia 16 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji skarbnika Gminy P. G.. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 16 czerwca 2021 r. podczas sesji Rady Gminy P. G. Wójt złożył wniosek o odwołanie C. K. z funkcji skarbnika Gminy P. G.. W czasie sesji Rady Gminy obecnych było 14 radnych (ustawowy składu rady wynosi 15 radnych). Nad wnioskiem przeprowadzono dyskusję, a następnie w głosowaniu jawnym podjęto uchwałę w przedmiocie odwołania skarbnika. W głosowaniu wzięło udział 14 radnych. Głosów za odwołaniem było 8, przeciw 2, a wstrzymujących się 4. W podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia a wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy P. G. (dalej Wójt). W uzasadnieniu uchwały podano, iż powodem odwołania skarżącej z funkcji skarbnika była odmowa udzielania przez nią upoważnienia do kontrasygnowania czynności innemu pracownikowi Urzędu Gminy na okres nieobecności skarżącej w pracy, co spowodowało utratę zaufania do skarżącej. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy P. G. z dnia 16 czerwca 2021 r., w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuzasadnione wydanie uchwały w przedmiocie odwołania skarbnika, w sytuacji gdy podstawa wskazana we wniosku skierowanym przez Wójta nie była prawdziwa, była pozorna, nie znajdowała podstawy w stanie faktycznym oraz relacji prezentowanej przez A. Ć.. Skarżąca zarzuciła również, iż uchwała nie posiada właściwego i merytorycznego uzasadnienia, opiera się wyłącznie na przytoczeniu niepotwierdzonych i budzących wątpliwości twierdzeniach Wójta; b) art. 70 ust. 1 i 3, art. 69 w zw. z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy w zw. z art. 5 tej ustawy poprzez naruszenie trybu i podstaw merytorycznych odwołania wyrażonych w przywołanych wyżej przepisach i podjęcie uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji skarbnika gminy P. G. bez dokonania ustaleń faktycznych co do zaistnienia podstaw odwołania i braku dokonania weryfikacji przyczyn podanych we wniosku Wójta. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wskazała, że w świetle regulacji 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oczywistym jest, że Rada Gminy posiada kompetencje do odwołania skarbnika Gminy P. G. na wniosek Wójta. Rada Gminy powinna jednak zbadać zasadność i podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska skarbnika. Uzasadniała, że Rada Gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania ze skarbnikiem stosunku pracy w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne. Skarżąca zarzuciła, iż Rada Gminy nie miała możliwości zapoznania się nie tyle z treścią wniosku, ale zweryfikowania czy podstawy powołane przez Wójta są prawdziwe, zgodne z prawdą i czy nie są pozorne. W ocenie skarżącej wniosek powinien zostać złożony przez Wójta z odpowiednim wyprzedzeniem. Skarżąca podkreśliła, że jak wynika z rozmów podczas sesji Rady Gminy P. G., A. Ć. potwierdziła, że skarżąca chciała podpisać upoważnienie do kontrasygnowania czynności, jednak z datą, z którą udała się na zwolnienie lekarskie, tj. z dniem 31 maja 2021 r., co jednak nie spotkało się z aprobatą i ostatecznie z tego właśnie powodu upoważnienie nie zostało podpisane. Z odwołaniem do regulacji art. 60 kodeku cywilnego skarżąca wywodziła, że wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, co ma również zastosowanie do formy składania kontrasygnaty przez skarbnika i zaistniało w niniejszej sprawie. W jej ocenie wniosek Wójta powinien być rozpatrywany i badany przez Radę Gminy pod względem merytorycznym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wskazała, że Radni nie mieli rzeczywistej wiedzy co do tego, w jaki sposób przebiegały rozmowy, czy faktycznie skarżąca odmówiła podpisania upoważnienia. Skarżąca podnosiła, że obowiązkiem Rady Gminy było zbadanie stanu faktycznego sprawy i szczegółowe uzasadnienia przyczyn, dla których rada odwołała skarżącą z funkcji skarbnika, a przede wszystkim wskazania faktów mających znaczenie dla sprawy oraz motywów towarzyszących Radzie Gminy przy podejmowaniu uchwały. Najistotniejszą częścią uchwały powinno być uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać nie tylko powielenie twierdzeń Wójta wskazanych we wniosku, ale powinno zawierać inne okoliczności stanu faktycznego, który zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uchwała takiego warunku nie spełnia. Skarżąca wskazała również, iż posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został zaskarżoną uchwałą naruszony, gdyż uchwała o odwołaniu skarbnika ze stanowiska jest jednocześnie aktem rozwiązującym stosunek pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Gminy P. G. reprezentowana przez Wójta podkreślała, że wniosek wójta o odwołanie skarbnika nie jest obwarowany żadnymi ustawowymi wymogami formalnymi (nie wymaga formy pisemnej) ani ograniczeniami przedmiotowymi, co pozwala uznać, że wniosek taki może być złożony w dowolnym czasie, nawet podczas sesji, na której skarbnik ma być odwołany, a wybór formy wniosku, jak i wskazanie powodów, dla których skarbnik miałby zostać odwołany ze stanowiska należą do wójta. Organ wyjaśnił, że uchwałę w przedmiocie odwołania skarbnika rada gminy podejmuje zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Te wymogi zostały w sprawie spełnione, a ewentualna kontrola prawidłowości odwołania pracownika zatrudnionego na podstawie powołania należy do sądu pracy, a nie do sądu administracyjnego. Organ zaznaczył tylko, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie korzysta na równi z pracownikami pozostającymi w stosunkach pracy na podstawie umów o pracę z ochrony trwałości stosunku pracy, polegającej na ograniczeniu swobody rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę w przypadkach określonych w Kodeksie pracy lub przepisach szczególnych. Pracownik powołany na stanowisko może być z niego odwołany bez podania powodów (jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej), ze skutkiem równoznacznym z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności w całości bądź w części lub stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej jako p.p.s.a). Badana jest zatem wyłącznie legalność wydanego aktu. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem uchwały jako aktu wydanego w ramach stosunku publicznoprawnego obejmującego elementy strukturalno-ustrojowe oraz elementy proceduralne związane z podjęciem uchwały. Sąd nie bada celowości czy słuszności zaskarżonego aktu. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie oparta została na treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Stosownie do treści tego pierwszego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwołanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu – na wniosek wójta. Powołany art. 101 ust. 1 wprowadza dwa warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Po pierwsze, zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po drugie, skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Te dwa warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zauważyć bowiem należy, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina może również wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Skarbnik gminy pełni funkcje publiczne określone przepisami prawa i zgodnie z ustawą tworzy struktury organizacyjne gminy. Tym samym uchwała mająca za przedmiot zmiany w strukturze organizacyjnej (odwołanie skarbnika) jest uchwałą w sprawie "z zakresu administracji publicznej"(por. też wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Op 424/19 - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Uchwała o odwołaniu skarbnika wywołuje jednocześnie skutki w sferze stosunku pracy tego podmiotu albowiem jest jednocześnie aktem rozwiązującym stosunek pracy (w niniejszej sprawie za wypowiedzeniem). Tym samym skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., bezpośredni, konkretny i realny, który został zaskarżoną uchwałą naruszony. Wykazany przez skarżącą związek między chronionym przez przepis prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy zaskarżonej uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej nie jest sporny. Nie oznacza to jednak automatycznej podstawy do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem porządku prawnego. W świetle przytoczonego art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g., powoływanie i odwołanie skarbnika gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy - na wniosek wójta. Procedura wnioskodawcza dotycząca odwołania skarbnika gminy nie jest objęta szczególnym reżimem prawnym. Przyznać należy rację organowi, że wystąpienie przez wójta z wnioskiem o odwołanie skarbnika gminy nie zostało ograniczone przedmiotowo, ocena wystąpienia z takim wnioskiem została pozostawiona wójtowi, a jego skuteczność radzie gminy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wniosek o odwołanie skarbnika gminy nie wymaga formy pisemnej - może być nim również wniosek wcześniejszy, ponowiony ustnie przed sesją, ujęty w porządku obrad i rozpatrywany w obecności wójta i nie wiąże się z żadnymi ograniczeniami w odniesieniu do jego treści. Zarówno wybór formy wniosku, jak i wskazanie w nim określonych powodów, dla których skarbnik miałby zostać odwołany ze stanowiska, należą do wójta (zob. Chmielnicki Paweł (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki w sprawach sygn. akt: II OSK 865/07, III SA/Lu 297/09, II SA/Ol 546/19 - CBOSA). Ta regulacja prawna chronić ma wójta przed podejmowaniem przez radę uchwał o odwołaniu lub powołaniu określonych osób na stanowisko skarbnika wbrew jego woli. Skarbnik jest pracownikiem o szczególnym statusie zawodowym (główny księgowy budżetu). Z uwagi na zadania i funkcje jakie wykonuje wójt, trudno byłoby uznać, że mógłby być pozbawiony wpływu na obsadę tak istotnego stanowiska jak stanowisko skarbnika. Stosownie do treści art. 31 u.s.g., wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do zadań wójta należy między innymi wykonywanie budżetu. Wójt wykonuje budżet przy pomocy głównego księgowego budżetu – czyli skarbnika. Wójt odpowiada za prawidłowe i zgodne z prawem funkcjonowanie gminy, a także urzędu gminy jako aparatu pomocniczego, czyli zorganizowanego zespołu osób. Z uwagi na tą odpowiedzialność – w granicach określonych prawem - wójt może dobierać sobie współpracowników w celu jak najefektywniejszego wykonywania swoich funkcji i zadań. Brak więc podstaw do kwestionowania kompetencji wójta do wnioskowania o odwołanie skarbnika (zob. wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Op 424/19, CBOSA). Jak zaznaczono na wstępie kontrola sądowa ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem tego aktu, poprawności proceduralnej czynności wójta oraz rady gminy poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały. W realiach rozpoznawanej sprawy Wójt złożył pisemny wniosek o odwołanie skarbnika do Rady Gminy P. G., na posiedzeniu w dniu 16 czerwca 2021 r. Wniosek został odczytany, zostały zgłoszone uwagi do porządku obrad, a następnie przystąpiono do głosowania nad porządkiem obrad. Za porządkiem obrad głosowało 11 radnych, przeciw 2 i 1 głos był wstrzymujący się. Z zachowaniem procedury wniosek Wójta o odwołanie skarbnika został wprowadzony do porządku obrad (art. 20 ust.1a u.s.g.). Następnie przedmiotowy wniosek był procedowany. Odbywała się dyskusja, a tok opisanych czynności procesowych został utrwalony w postaci protokołu wraz z załącznikami oraz w postaci nagrania, dołączanych do akt sprawy. Spełniony został wymóg z art. 20 ust. 1b u.s.g., zgodnie z którym obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Głosowanie zostało przeprowadzone zgodne z wymogiem stawianym art. 14 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W czasie sesji Rady Gminy P. G. obecnych było 14 radnych (ustawowy składu Rady wynosi 15 radnych). Nad wnioskiem przeprowadzono dyskusję, a następnie w głosowaniu jawnym podjęto uchwałę w przedmiocie odwołania skarbnika. W głosowaniu wzięło udział 14 radnych. Głosów za odwołaniem było 8, przeciw 2, a wstrzymujących się 4 (wyniki głosowania odzwierciedla załącznik nr [...] do uchwały). Tym samym nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymaganą procedurą. W kontekście zarzutów skargi co do naruszenia przepisów Kodeksu pracy, to wskazać należy, że trafnie wywodzi organ, iż sąd administracyjny nie może rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą stosunku pracy. Jego skutki dotykające sfery publicznoprawnej nie mogą być bowiem przenoszone na stosunek o charakterze cywilnoprawnym zobowiązaniowym, jakim jest stosunek pracy. Sąd administracyjny ocenia jedynie zgodność z prawem uchwały jako aktu wydanego w ramach stosunku publicznoprawnego. Ten zaś jak wskazano obejmuje elementy strukturalno-ustrojowe oraz elementy proceduralne związane z podjęciem uchwały o odwołaniu skarbnika. Nie jest rolą sądu dokonywanie analizy, czy zastosowane w danym przypadku rozwiązanie było zgodne z kryteriami celowości czy słuszności. Podsumowując, mając na względzie zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej uznać należy, że pod kątem wymogów prawnych nie można zaskarżonej uchwale postawić zarzutów skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Nietrafne również, w kontekście powyższych wywodów pozostają też zarzuty skargi co do braku należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały poprzez brak wskazania w nim, poza powieleniem twierdzeń Wójta, innych okoliczności stanu faktycznego, które zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi co do braku należytego uzasadnienia uchwały nie mogą zasługiwać na uwzględnienie również i z tego powodu, że z żadnych norm nie wynika obowiązek sporządzania uzasadnienia uchwały. Obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówki w tym zakresie zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako: "r.z.t.p."). Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p., do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Wprawdzie uchwały jednostek samorządu terytorialnego w sprawie odwołania skarbnika nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do r.z.t.p. Uchwała rady gminy w sprawie odwołania skarbnika powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie. Zaskarżona w sprawie uchwała zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w r.z.t.p. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, a § 3 wskazuje termin wejścia jej w życie. W szczególności obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 18 u.s.g. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu standardy w zakresie formy uchwały wykształciły się drogą zwyczaju (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc). Z żadnych norm nie wynika jednak obowiązek sporządzania uzasadnienia. Dodać przy tym należy, że art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadza się do obowiązku rady gminy podjęcia uchwały na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej uchwały, przepisów obowiązującego prawa. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, obowiązkowi temu Rada Gminy P. G. sprostała. Zaskarżona uchwała zawiera również uzasadnienie, a tok opisanych czynności procesowych, przebieg obrad i wyniki głosowania, został utrwalony w postaci protokołu wraz z załącznikami oraz w postaci nagrania. Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., do oddalenia skargi. Wniosek pełnomocnika organu złożony na rozprawie o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony z uwagi na brak podstaw prawnych ku temu w p.p.s.a.