III SA/Lu 509/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. A. Spółka Cywilna na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi oraz za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w L. na rzecz M. Ł. i M. Ł. A. Spółka Cywilna kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w L. po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. i M. Ł. – wspólników [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi oraz za dozór pojazdu. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Komenda Miejska Policji w L. w dniu [...] maja 2009 r. przekazała Naczelnikowi Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. dokumentację dotyczącą samochodu osobowego marki W.nr rej. [...]. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. przyznał M. Ł. i M. Ł. zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór nad wyżej wymienionym pojazdem za okres od [...] lipca 2002 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie 25 220 zł brutto. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wnieśli o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki W. nr rej. [...] oraz jego dozór w okresie od daty usunięcia, tj. od [...] lutego 1999 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem wspomnianego pojazdu od daty usunięcia do [...] czerwca 2002 r. oraz przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w obowiązujących przepisach brak jest regulacji kwestii wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, które zostały usunięte z drogi przed 1 stycznia 2002 r. i nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną z dniem 1 lipca 2002 r. Po rozpatrzenia zażalenia M. Ł., Dyrektor Izby Skarbowej w L. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie usunięcia pojazdu z drogi obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602) dalej: Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 lit. e) Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu z dnia usunięcia pojazdu) czuwanie na bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należały do zadań Policji. Policjant w związku z wykonywaniem wymienionych wyżej czynności uprawniony był do usuwania i przemieszczania pojazdu, którego stan techniczny zagrażał bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego, powodował uszkodzenie drogi albo naruszał wymagania ochrony środowiska, jeżeli nie było możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. W myśl § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64), które weszło w życie 11 lutego 2000 r., rozporządzenie określa tryb oraz jednostki i warunki ich współdziałania w zakresie zapewnienia sprawności ruchu, w szczególności przez nadzór nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem, na koszt właściciela, pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu. Stosownie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia komendant powiatowy Policji zawierał umowy z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie mieli wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji Policji, w zakresie określonym w rozporządzeniu. Przy zawieraniu umów komendant powiatowy Policji brał pod uwagę, stosownie do zakresu działalności prowadzonej przez przedsiębiorców, m.in. zobowiązanie się przedsiębiorcy do dochodzenia we własnym zakresie, na drodze cywilnoprawnej, roszczeń od właściciela pojazdu. Organ zauważył, że zgodnie z art. 151 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia jej w życie (1 styczeń 1998 r. - art. 152), zachowały moc przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1995 r. Nr 104, poz. 515). Wymienione przepisy to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 49, poz. 225 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, właściwy terytorialnie wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji na podstawie złożonych ofert dokonywał wyboru podmiotów wykonujących czynności w zakresie określonym w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 i zawierał z nimi stosowną umowę. W ocenie organu drugiej instancji, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy, należało zbadać przede wszystkim czy między [...] w L. – M. Ł., M. Ł. a organem administracji publicznej istniał administracyjny stosunek prawny wynikający z zawartych umów z Wojewodą L., a następnie od [...] lutego 2000 r. Komendantem Policji, gdyż z żądaniem przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór pojazdu w trybie art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) może wystąpić tylko podmiot (dozorca) wyznaczony na mocy obowiązujących w danym okresie przepisów. Organ uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w dniu usunięcia pojazdu, tj. [...] lutego 1999 r. istniał stosunek administracyjnoprawny między skarżącymi a Wojewodą L., a wobec tego brak jest podstaw do domagania się przez skarżących przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki W. nr rej. [...] od daty usunięcia do [...] czerwca 2002 r., w tym zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi. L. Urząd Wojewódzki w L. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował, że w zasobie archiwum brak jest decyzji dotyczącej wyznaczenia [...] M. Ł., M. Ł. s.c. w L. do usuwania pojazdów z drogi i sprawowania dozoru nad pojazdami. Również skarżący nie dysponowali umową wyznaczenia przez Wojewodę L. do realizacji zadań zlecanych bezpośrednio przez Policję zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 1993 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ł. i M. Ł. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości i wnieśli o uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 129 Prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić we własnym zakresie, na drodze cywilnoprawnej, roszczeń od właściciela pojazdu, w sytuacji gdy stosunki wynikające z art. 129 ustawy mają czysto administracyjny charakter, skutkiem czego roszczenie przedsiębiorcy nie może być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym, zaś wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego od Skarbu Państwa; 2. art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw, nadto każdy winien mieć prawo do sądu; 3. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że postanowienie o odmowie wypłaty wynagrodzenia za dozór i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny (nie tylko polski) nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym; 4. art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że brak umowy zawartej z wojewodą jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżącym nie przysługuje żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w okresie od dnia [...] kwietnia 1999 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 77 § 1, art. 80, art. 89, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i zaniechaniu wszechstronnego jego zbadania, co doprowadziło do wydania postanowienia o nieprzekonywującej treści - zarówno pod względem merytorycznym, jak i prawnym; 2. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz na zaniechaniu załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór pojazdu nie jest dopuszczalna droga cywilnoprawna. Skoro skarżący wykonali zlecenie, którego przedmiotem był pojazd marki W., a dochodzenie roszczeń na drodze postępowania cywilnego jest niedopuszczalne, pozostaje dochodzenie wypłaty wynagrodzenia za dozór na drodze postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili również brak zgromadzenia i zbadania w sposób wszechstronny materiału dowodowego. W ocenie skarżących brak umowy, do której zawarcia był zobowiązany wojewoda, nie może przesądzać o odmowie wypłaty wynagrodzenia przedsiębiorcy za dokonaną usługę. W celu ustalenia istnienia stosunku administracyjnoprawnego między stronami, organ powinien był przeprowadzić rozprawę. Zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, zdaniem skarżących, stanowiło naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący domagają się przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie w dniach od [...] lutego 1999 r. do [...] czerwca 2002 r. na prowadzonym przez nich parkingu samochodu marki W. o numerze rejestracyjnym [...]. Obowiązujący w tamtym okresie art. 129 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602) nakładał na organy policji między innymi obowiązek usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w tym przepisie, a wydane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.) regulowało szczegółowe kwestie w tym zakresie. Przez okres od 1 stycznia 1998 r. do 11 lutego 2000 r. z mocy art. 151 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu raz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 49, poz. 225 z późn. zm.), wydane na podstawie art. 8 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym. Rozporządzenie to przewidywało współdziałanie terenowych organów administracji rządowej, straży miejskiej, podmiotów gospodarczych wykonujących czynności usuwania pojazdów oraz podmiotów zarządzających parkingami strzeżonymi z Policją w zakresie usuwania na koszt właściciela pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu (§ 1 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy terytorialnie wojewoda w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Policji na podstawie złożonych ofert dokonywał wyboru podmiotów wykonujących czynności w zakresie usuwania pojazdów oraz ich umieszczania i parkowania na parkingach strzeżonych i zawierał z nimi stosowną umowę. Zlecenia usunięcia pojazdu dokonywał właściwy organ Policji w formie pisemnej, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia (§ 5 rozporządzenia). Natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. stanowiło, że Komendant Powiatowy Policji zawierał z przedsiębiorcami prowadzącymi parkingi umowy, na mocy których byli oni zobowiązani do usuwania z dróg pojazdów oraz ich przechowywania na parkingach strzeżonych. Przedsiębiorcy w umowach tych zobowiązali się do dochodzenia we własnym zakresie, na drodze cywilnoprawnej, należności za usunięcie pojazdu oraz jego przechowanie, od właściciela pojazdu. Wzór takiej umowy stanowił załącznik do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Poza sporem pozostaje okoliczność, że samochód marki W. nr rej. [...] był przechowywany na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżących od [...] lutego 1999 r. do [...] maja 2009 r. oraz że skarżący otrzymali należność za przechowanie tego samochodu w okresie od [...] lipca 2002 r. do [...] maja 2009 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącym wynagrodzenia za parkowanie i usunięcie z drogi samochodu marki W. nr rej. [...] za okres od [...] lutego 1999 r. do [...] czerwca 2002 r. był fakt, że skarżący nie przedłożyli umowy na usunięcie pojazdu oraz jego parkowanie w tym okresie oraz że umowy takiej nie można było uzyskać od Wojewody L. ze względu na zniszczenie dokumentów z tego okresu. Nie było zatem możliwe – w ocenie organu – ustalenie, czy w dniu usunięcia pojazdu z drogi istniał stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącymi a Wojewodą L., który dopiero uzasadniałby przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot kosztów jego usunięcie z drogi. W świetle powyższych okoliczności za w pełni uzasadniony należało uznać – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1, art. 80, art. 89 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro nie ulega wątpliwości, że pojazd został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu prowadzonym przez skarżących w dniu [...] maja 1999 r., kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie określenia warunków i trybu oraz jednostek i zasad ich współdziałania z Policją w zakresie usuwania i blokowania pojazdów oraz pilotowania pojazdów nienormatywnych, to obowiązkiem organów orzekających w tej sprawie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. było ustalenie, czy odbyło się to na podstawie umowy zawartej z skarżącymi. Ten podstawowy przepis postępowania administracyjnego wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Temu obowiązkowi organ orzekający nie sprostał, skoro ograniczył się do stwierdzenia, że nie ma tej umowy w zasobach archiwalnych Wojewody L. Tymczasem nie zwalniało to organu od poszukiwania innych dowodów, np. zeznań świadków, dokumentów policji, bądź też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stosownie do art. 89 k.p.a., aby możliwe było w tej podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych. Nie ulega także wątpliwości, że w tym poszukiwaniu dowodów powinni aktywnie uczestniczyć też sami skarżący, składając odpowiednie wnioski dowodowe. Może zajść również potrzeba przesłuchania w charakterze świadka właściciela pojazdu, choćby na okoliczność, czy był on wzywany przez skarżących do zapłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego dozór na parkingu w okresie objętym żądaniem skarżących i czy ewentualnie taką opłatę na rzecz skarżących uiścił, co może mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero tak zebrany i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na ocenę zgodną z przepisem art. 80 k.p.a. i będzie mógł stanowić podstawę subsumcji ustalonego stanu faktycznego do odpowiednich norm prawa materialnego. W konkluzji, zakwestionowanie istnienia stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącymi a organami administracji na tym etapie postępowania okazało się przedwczesne, zachodzi bowiem konieczność uzupełnienia w tym zakresie postępowania dowodowego. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że za prawdziwością twierdzenia skarżących, że usunięcie pojazdu nastąpiło na podstawie zawartej przez nich z Wojewodą umowy przemawiałoby po pierwsze to, że czynność ta dokonana została na zlecenie Policji, po drugie zaś organ nie odniósł się do zagadnienia, że za późniejszy okres dozorowania pojazdu wynagrodzenie zostało skarżącym wypłacone, a wówczas związanie stron stosunkiem administracyjnoprawnym w ogóle nie było kwestionowane. Z przytoczonych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku. Nie zachodziła tym samym konieczność rozstrzygania zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.