III SA/Lu 518/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 45, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] orzekającą o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Decyzją Starosty znak: [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wprowadzono do operatu ewidencji gruntów obrębu [...] zmianę powierzchni działki nr [...] z wielkości 0,69 ha do 0,6717 ha, dokonanej w wyniku przyjęcia granic i dokonania obliczeń przez uprawnionego geodetę. Następnie wykonany został projektu podziału działki nr [...] na dwie działki: nr [...] o pow. 0,4068 ha i nr [...] o pow. 0,2649 ha. Operat z podziału został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 14 sierpnia 2007 r. (nr [...]). Wójt Gminy zatwierdził ten podział decyzją z [...] sierpnia 2007 r. znak: [...]. Równolegle do postępowania podziałowego przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. W trakcie tego postępowania ustalono ponownie granice działki nr [...] opierając się o istniejące ogrodzenie, z pominięciem danych z operatu ewidencji gruntów i dokumentacji podziałowej. Właściciele działek nr [...] i nr [...] przyjęli te granice według zgodnego oświadczenia stron podpisując zbiorczy protokół ustalenia granic. W wyniku tak ustalonych granic zmieniła się powierzchnia działki nr [...], a następnie działek nr [...] i nr [...] powstałych z podziału tej działki. Operat modernizacji ewidencji gruntów został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] lipca 2008 r. i po ogłoszeniu Starosty o zakończeniu modernizacji stał się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków między innymi obrębu [...]. Działkę nr [...] oraz działkę nr [...] nabyli E.K. oraz W.T. małż. W. aktem notarialnym z [...] października 2007 r. Nabywcy złożyli w dniu 18 listopada 2008 r. wniosek do Starosty o połączenie tych działek w jedną całość. Starosta przychylając się do wniosku wydał decyzję z [...] stycznia 2009 r. o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającą na połączeniu działek nr [...] i nr [...] według stanu ustalonego po modernizacji. Na skutek wystąpienia małż. K. i małż. W. o wyjaśnienie rozbieżności w powierzchni działek [...] i [...] Starosta zwrócił się do wykonawcy prac modernizacji ewidencji gruntów z prośbą o wykonanie aneksu do sporządzonego operatu uwzględniającego dane zawarte w dokumentacji podziału działki nr [...]. Aneks został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 kwietnia 2010 r., ujednolicając dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina Końskowola. Od decyzji tej odwołanie wnieśli małż. M. zaskarżając ją w części dotyczącej zmniejszenia w ewidencji gruntów i budynków powierzchni ich działki nr [...] z wielkości 0,1000 na 0,0927 ha. Organ odwoławczy podniósł, że granica działki nr [...] z działką nr [...] została wznowiona przed dokonaniem podziału działki nr [...] na podstawie operatu ewidencji gruntów, a skarżący przyjęli granicę bez zastrzeżeń podpisując protokół graniczny. Zgodnie z przepisami § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do aktualizacji operatu ewidencji gruntów stosuje się przepisy § 35, co w tym wypadku miało zastosowanie w związku ze sporządzoną, zatwierdzoną i przyjętą do zasobu geodezyjnego dokumentacją podziału działki nr [...]. Przy modernizacji należało, więc przyjąć dokumentację podziałową, co zostało wykonane w aneksie do operatu modernizacji. Powyższe ma również odzwierciedlenie w przepisach § 36 pkt 2 rozporządzenia stwierdzającym, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w celu podziału nieruchomości, dlatego też dane zawarte w ewidencji gruntów podlegały aktualizacji na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. W ocenie organu z tak określonych granic wynika jednoznacznie powierzchnia przedmiotowych działek i niedopuszczalne jest zwiększenie powierzchni ich działki nr [...] do wielkości 0,1000 ha, o co wnioskują skarżący, bez zmiany jej granic. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyli małż. M. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej m.in. w odniesieniu do celowości i przebiegu procedury wznowienia granic; niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że niedopuszczalne jest "zwiększenie" powierzchni działki wnioskodawców, pominięcie faktu, iż skarżący podpisując protokół z ustalenia granic przy podziale złożyli oświadczenie o zastrzeżeniu do przebiegu granicy oraz dokonanie wznowienia granic, które doprowadziło do zmiany powierzchni i granic działki w sytuacji braku wątpliwości co do jej faktycznego przebiegu. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 46 i 64 Konstytucji RP - poprzez utrzymanie w mocy decyzji skutkującej faktycznym wywłaszczeniem skarżących z części ich własności, oraz naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez utrzymanie w mocy decyzji przekraczającej zakres upoważnienia zawarty w w/w przepisach tj. zmieniającej granice i powierzchnię działki i ingerującej w zakres prawa własności skarżących. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 – dalej jako ustawa), oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów, są to m.in. informacje dotyczące: położenia gruntów, ich granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a także właściciela, czy innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje powyższe zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych – niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2, są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 07.05.2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, podstawą zmienionego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina K. był operat techniczny nr [...] przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 sierpnia 2007 r. Operat ten został sporządzony podczas wykonywania na zlecenie projektu podziału działki nr [...] i przyjęcia jej granic zewnętrznych. Po postępowaniu podziałowym przeprowadzono aktualizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Geodeta prowadzący aktualizację dokonał innego ustalenia granicy działki nr [...] niż przy podziale, w konsekwencji czego zmianie uległa powierzchnia działki nr [...]. Na wniosek nowych właścicieli nieruchomości o nr ewid. [...] oraz [...] decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. połączono obie działki w jedna o nr ewid. [...], opierając je o stan ustalony po aktualizacji. Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. nowi właściciele nieruchomości o nr [...] oraz [...] zwrócili się do Starosty z wnioskiem o wyjaśnienie rozbieżności w powierzchni działki nr [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] o pow. 0,6717 ha na działki: nr [...] o pow. 0,4068 ha oraz 680/3 o pow. 0,2649 ha a decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekającej o połączeniu działek o nr [...] o pow. 0,3971 i [...] 0,3966 w nową o nr 1007 o pow. 0,7937. Mając na względzie, że obowiązkiem organu, który wykrył nieprawidłowości w prowadzonej przez siebie ewidencji jest podjęcie działań w kierunku ich wyeliminowania, Starostwo wystąpiło do wykonawcy prac aktualizacyjnych ewidencję gruntów o wykonanie aneksu do sporządzonego operatu aktualizacyjnego obrębu [...]. Powyższe opracowanie zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]) w dniu 9 kwietnia 2010 r. Ze zgromadzonych dokumentów bezsprzecznie wynika, że ujawniona powierzchnia działki o nr ewid. [...] 0,1000 ha wymagała aktualizacji do właściwej wielkości, czyli do 0,0927 ha. Prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że różnica powierzchni działki nie wynika ze zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], lecz z dokładności pomiaru jej granic na gruncie oraz obliczeń powierzchni. Pomiar i obliczenie powierzchni działki przy zakładaniu ewidencji gruntów przeprowadzono przy zastosowaniu metod i sprzętu pomiarowego ówcześnie stosowanych. Takie granice i powierzchnie były podstawą wydania aktów własności ziemi na odstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U nr 27, poz. 250). Wtedy to powierzchnie działek określano metodą kombinowaną na podstawie miar gruntu (szerokości działek) i miar wziętych graficznie z mapy w skali 1:5000 (długość działek) i wykazywano z zapisem do 0,01 ha (do ara). Obecnie zgodnie z § 62 rozporządzenia powierzchnię działek określa się na podstawie współrzędnych punktów załamania granic i wykazuje w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha (do metra kwadratowego). Sąd nie podzielił zarzutu skarżących naruszenia art. 46 i 64 Konstytucji RP, z którym skarżący wiążą "faktyczne wywłaszczenie z części ich własności". Wskazany przepis art. 46 dotyczy przepadku rzeczy, który może nastąpić tylko w określonych w ustawie przypadkach i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, co nie miało miejsca w sprawie niniejszej. Z kolei art. 64 Konstytucji sytuuje zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. W przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a kontrolowane postępowanie administracyjne nie dotyczyło tej kwestii. Na podkreślenie zasługuje fakt, że zmiana w ewidencji gruntów polegająca na prawidłowym określeniu powierzchni działki skarżących nie stanowi ingerencji w ich prawo własności bowiem orzeczenie w tym zakresie nie dotyczy kwestii własnościowych. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, które mogą zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.