III SA/Lu 518/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR lub Agencja), po rozpatrzeniu odwołania J. D. (skarżącego) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek J. D. o przyznanie płatności na rok 2012. Według treści na stronie 1 spersonalizowanego wniosku, sporządzonego przez wypełnienie formularza, zaznaczone zostało znakiem X żądanie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) wraz z towarzyszącymi jej innymi wymienionymi w tym samym punkcie wniosku płatnościami, w tym uzupełniającą płatnością obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych (uzupełniająca płatność podstawowa). Ponadto zaznaczone było żądanie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), a także żądanie przyznania, objętej odrębną decyzją, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Kratki służące zaznaczaniu żądań przyznania wymienionych wyżej płatności są wypełnione znakami X i nie mają śladów żadnych poprawek. Oprócz tego zaznaczone są znakami X także żądanie przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, żądanie płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz żądanie płatności do krów i owiec. Znaki X przy żądaniach płatności z tytułu owoców miękkich oraz płatności do krów i owiec są obrysowane kółkami - w przeciwieństwie do żądania płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu), gdzie znak X nie jest obrysowany kółkiem, ale z kolei jest poprawiony w taki sposób, że nie można stwierdzić, czy był zawarty we wniosku spersonalizowanym, czy dopisany był później. Wszystkie trzy ostatnio opisane znaki są parafowane na marginesie formularza wniosku. Żądanie przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdujące się bezpośrednio pod żądaniem płatności do krów i owiec, nie jest zaznaczone żadnym znakiem. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał wnioskodawcy na rok 2012 jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 4.714,47 zł oraz płatność do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) w wysokości 34.396,91 zł. Organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (uzupełniającej płatności podstawowej) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). Odmowa przyznania obydwu uzupełniających płatności obszarowych (UPO) spowodowana była zastosowaniem mechanizmu zmniejszenia płatności, zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. W odwołaniu od wymienionej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji J. D. nie kwestionował odmowy przyznania mu obydwu uzupełniających płatności obszarowych. Skarżący zarzucił jednak, że nieprawidłowo nie otrzymał płatności niezwiązanej do tytoniu, mimo że od 2007 roku taką płatność otrzymywał od Agencji Rynku Rolnego. J. D. podniósł, że dowiedział się, iż powodem nieotrzymania płatności niezwiązanej do tytoniu jest brak krzyżyka (znaku X) na pierwszej stronie wniosku. Wnioskodawca wskazał ponadto, że oczywiste jest, że powinien otrzymać wymienioną płatność jako historyczną, bowiem posiada 1 ha użytków rolnych i dostarczył w 2006 roku tytoń do zarejestrowanego podmiotu skupującego. Skarżący podnosił, że wcześniej płatności od Agencji Rynku Rolnego otrzymywał automatycznie, bez składania wniosku. Zarzucił, że nie był poinformowany o tym, że obecnie wymagane jest zaznaczenie tej płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że wnioskodawca składając wniosek podpisał go, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie i nie może powoływać się na nieznajomość odpowiednich przepisów prawa. Zgodnie z art. 24ab ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, ze zm., dalej powoływanej także jako ustawa), jednym z warunków przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu) jest zgłoszenie przez stronę żądania tej płatności. J. D. nie zaznaczył właściwej pozycji na pierwszej stronie wniosku, co oznacza, że nie ubiegał się on o płatność niezwiązaną do tytoniu. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca wyraźnie określił swoje żądanie i w świetle przepisów regulujących kwestię przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł z urzędu przyznać tej płatności. Dalej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, wskazał, że na organie ARiMR, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215, ze zm.) i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, stosownie do przepisu art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako K.p.a.). Natomiast za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Z uwagi na to, że wniosek nie zawierał braków formalnych, to zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do wzywania strony do uzupełnienia wniosku przez zgłoszenie dodatkowego żądania w zakresie płatności niezwiązanej do tytoniu. Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że wnioskodawca miał prawo do dnia 31 maja 2012 r. złożyć zmianę do wniosku, a nadto do 11 czerwca 2012 r. rolnik mógł, z sankcjami terminowymi, zgłaszać poprawki do wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: a/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24ab ust. 7 w związku z art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przyznaniu płatności niezwiązanej do tytoniu, mimo spełnienia wymogów; b/ naruszenie przepisów art. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadami w nich określonymi, to jest w sposób niebudzący zaufania do organów administracji państwowej oraz sprzeczny z zasadami (zasadą) praworządności; c/ naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest przez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie i pod rygorem wskazanym w powołanym przepisie, podczas gdy brak jakim dotknięte było podanie strony (niezaznaczenie krzyżyka przy żądaniu) - zakwalifikować należało jako błąd natury formalnej uniemożliwiający merytoryczne rozpoznanie wniosku. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że był przekonany, iż w złożonym wniosku ubiega się o przyznanie spornej płatności, natomiast nielogiczne byłoby ubieganie się o przyznanie skarżącemu płatności do krów i owiec, skoro nie prowadzi on takiej hodowli. Według skarżącego w formularzu wniosku prawdopodobnie omyłkowo nadrukowano krzyżyk przy żądaniu przyznania płatności do krów i owiec. Znak ten powinien być naniesiony w rubryce sąsiedniej, wskazującej płatność niezwiązaną do tytoniu. Zdaniem skarżącego, zaznaczenie sąsiedniej rubryki należało potraktować jako błąd natury formalnej, do usunięcia którego strona winna być wezwana w trybie art. 64 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., organ wskazał, że ciąży na nim obowiązek wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, natomiast za treść merytoryczną wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Zdaniem organu, wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych, które uniemożliwiałyby rozpatrzenie wniosku. Tym sam brak było podstaw do wzywania strony do zgłoszenia dodatkowego żądania w zakresie płatności niezwiązanej do tytoniu, gdyż brak ten nie stanowi braku formalnego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określające między innymi zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, przeprowadzania kontroli oraz wypłaty rolnikom tych płatności - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 pkt 2 lit. a-c). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na istotną zmianę jaka została wprowadzona w postępowaniu dotyczącym wniosków w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012. Otóż płatności, realizowane w 2012 roku przez ARiMR, objęły między innymi wprowadzoną w ramach zmian w programie wsparcia specjalnego płatność do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz płatność uzupełniającą dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), realizowaną dotychczas przez Agencję Rynku Rolnego. Rolnicy, którzy składali wnioski o przyznanie tej płatności w roku 2011 do Agencji Rynku Rolnego, mieli otrzymać w roku 2012 od ARiMR tzw. spersonalizowane wnioski o przyznanie płatności na rok 2012. Między innymi w tym celu zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) Prezes Agencji Rynku Rolnego przekazał Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacje niezbędne do przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej dla producentów surowca tytoniowego. Do zadań ARiMR należało zatem spersonalizowanie na podstawie posiadanych danych, a następnie przyjmowanie i obsługa wniosków o przyznanie płatności, w tym obydwu płatności do tytoniu, przeprowadzanie kontroli kwalifikowalności do przyznania płatności, naliczanie płatności i wydawanie decyzji w sprawie przyznania płatności. Przechodząc do oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania płatności obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 1), jeżeli rolnik spełnia przesłanki bliżej określone w tym przepisie. W myśl art. 7 ust. 2b pkt 3 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności przysługuje wsparcie specjalne między innymi w formie płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) za ilość tego surowca spełniającego wymagania jakościowe określone w innych przepisach, nie większą niż wynikająca z umowy na uprawę tytoniu lub umowy kontraktacji, jeżeli rolnik spełnia dalsze warunki przewidziane w tym przepisie oraz następnych przepisach ustawy. Stosownie do art. 24ab ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje płatność uzupełniająca dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), jeżeli rolnik ten: 1) spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i złożył wniosek o jej przyznanie; 2) w dniu 14 marca 2012 r. był wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33 fd ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868) (w brzmieniu z dnia 11 kwietnia 2008 r., Dz. U. Nr 52, poz. 303). Zgodnie natomiast z art. 33fd ust. 1 i 2 wymienionej ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego prowadził rejestr podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej (to jest płatności uzupełniającej niezwiązanej z produkcją w zakresie pomocy w odniesieniu do tytoniu). Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadziły w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności istotne modyfikacje w stosunku do przepisów K.p.a., nie wyłączając zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 (to jest między innymi w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym oczywiście bezzasadny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności stosuje się przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Jak wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem przepisów K.p.a. nie stosuje się "odpowiednio", lecz stosuje się je bez modyfikacji, ale z zastrzeżeniem, o którym wyżej mowa. Jeżeli zatem brak jest odmiennej regulacji w przepisach Unii Europejskiej wymienionych w art. 1 pkt 1 lub w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to wówczas przepisy K.p.a. stosuje się wprost. Do takich przepisów należą art. 8 oraz art. 64 § 2 K.p.a. Według pierwszego z tych przepisów organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W kontekście zarzutu naruszenia tych przepisów należy przypomnieć, że między innymi w przypadku płatności obszarowych, płatności do krów i owiec, płatności do surowca tytoniowego (płatności do tytoniu), płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatności niezwiązanej do tytoniu) postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek rolnika o przyznanie płatności na określony rok, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1, art. 24ab ust. 7 i art. 25 ust. 1 ustawy. Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że wnioski rolników należy traktować jako podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza elementami podania określonymi w przepisach K.p.a., z wyłączeniem adresu, wnioski zawierają inne elementy wskazane przede wszystkim w § 2 i w § 3 rozporządzenia. W przepisie art. 63 § 2 K.p.a. sprecyzowano jakie elementy co do treści powinien zawierać wniosek (podanie) strony wszczynający postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. w podaniu należy wskazać co najmniej osobę, od której pochodzi, jej adres i treść żądania, a ponadto podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom określonym w przepisach szczególnych. Żądanie strony przedstawione w podaniu (wniosku) dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości określonego organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Treść żądania jest zatem elementem kluczowym wniosku, bowiem wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. W badanej sprawie prawidłowe określenie treści żądania wnioskodawcy miało znaczenie podstawowe od samego początku postępowania, ponieważ graficzny i merytoryczny kształt pierwszej strony wniosku musiał budzić poważne wątpliwości każdego kto uważnie i ze zrozumieniem oraz z dbałością o odczytanie rzeczywistej woli strony usiłował odczytać wniosek. Na wstępie należy przypomnieć, że wniosek został złożony na druku spersonalizowanym, charakteryzującym się między innymi tym, że formularz został przynajmniej częściowo wypełniony przez Agencję, między innymi przez wstępne określenie żądań poprzez nadrukowanie w odpowiednich miejscach znaków X na podstawie danych posiadanych przez Agencję. Niewątpliwie z założenia miało to służyć łatwiejszemu i sprawniejszemu wypełnianiu i składaniu wniosków przez rolników. Jak wcześniej zostało to już opisane, na stronie 1 wniosku zaznaczone zostało znakiem X żądanie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) wraz z towarzyszącymi jej innymi wymienionymi w tym samym punkcie wniosku płatnościami, w tym uzupełniającą płatnością obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych (uzupełniająca płatność podstawowa). Ponadto zaznaczone było żądanie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), a także żądanie przyznania, objętej odrębną decyzją, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Kratki służące zaznaczaniu żądań przyznania wymienionych wyżej płatności są wypełnione znakami X i nie mają śladów żadnych poprawek. Oprócz tego zaznaczone są znakami X także żądanie przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, żądanie płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz żądanie płatności do krów i owiec. Znaki X przy żądaniach płatności z tytułu owoców miękkich oraz płatności do krów i owiec są obrysowane kółkami - w przeciwieństwie do żądania płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu), gdzie znak X nie jest obrysowany kółkiem, ale z kolei jest nakreślony w taki sposób, że nie można stwierdzić, czy był zawarty we wniosku spersonalizowanym, czy dopisany był później. Wszystkie trzy ostatnio opisane znaki są parafowane na marginesie formularza wniosku. Żądanie przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdujące się bezpośrednio pod żądaniem płatności do krów i owiec, nie jest zaznaczone żadnym znakiem. Niewątpliwe określenie nadrukowanym znakiem X żądania przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) nie jest istotne w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie takiego żądania powinno być objęte odrębną decyzją i z akt sprawy nie wynika jakie było rozstrzygnięcie o żądaniu wnioskodawcy w tym zakresie. Niewątpliwe było również określenie w dwu punktach nadrukowanymi znakami X żądania przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) wraz z towarzyszącą w tym samym punkcie wniosku uzupełniającą płatnością podstawową, a także określenie żądania przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). Rozstrzygnięcie o tych żądaniach nastąpiło w decyzji organu pierwszej instancji w sposób nie budzący wątpliwości także samej strony, mimo częściowej odmowy przyznania płatności. Natomiast poważne wątpliwości co treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę wynikają z analizy pozostałej części wniosku. Znak X widnieje bowiem w trzech różnych punktach i w każdym z nich ma szczególne odrębne od pozostałych znaków cechy. Po pierwsze, znak ten jest nadrukowany (a więc był nakreślony w formularzu spersonalizowanym) przy żądaniu płatności do krów i owiec. Znak ten jest obrysowany kółkiem naniesionym ręcznie innym kolorem. Z treści odwołania i skargi wynika, że wnioskodawca nie miał zamiaru ubiegać się o taką płatność, ponieważ nie prowadzi hodowli tych zwierząt. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że żądanie płatności do krów i owiec nie było w ogóle rozpatrywane. Oznacza to, że wniosek w tym zakresie, mimo zaznaczenia żądania znakiem X został potraktowany jako wycofany, chociaż w aktach sprawy nie ma wycofania części wniosku, wymaganego według doręczanej rolnikom "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku ... na rok 2012" Po drugie, znak X obrysowany kółkiem naniesionym ręcznie widnieje przy żądaniu oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. W tym przypadku trudno jest stwierdzić, czy znak X był nadrukowany, a następnie poprawiany ręcznie, czy był nakreślony wyłącznie ręcznie. Także i w tym przypadku z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że żądanie płatności z tytułu owoców miękkich nie było w ogóle rozpatrywane. Oznacza to, podobnie jak w przypadku płatności do krów i owiec, że wniosek, mimo zaznaczenia żądania znakiem X został potraktowany jako wycofany, chociaż w aktach sprawy nie ma wycofania części wniosku. Po trzecie, znak X bez obrysowania widnieje przy żądaniu płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu). W tym przypadku także trudno jest stwierdzić, czy znak X był nadrukowany, a następnie poprawiany ręcznie, czy był nakreślony wyłącznie ręcznie. Z treści decyzji organów obydwu instancji wynika, że płatność do tytoniu została przyznana. Równocześnie jednak żądanie przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdujące się bezpośrednio pod błędnie zaznaczonym w procesie personalizacji formularza żądaniem płatności do krów i owiec, nie jest zaznaczone żadnym znakiem – mimo że powinno być zaznaczone na podstawie danych przekazanych przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego (według informacji skarżącego o otrzymywaniu wcześniej płatności niezwiązanej do tytoniu). W ocenie Sądu Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji, rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji: a) mając odwołanie strony, zarzucającej, że we wniosku spersonalizowanym nie zaznaczono płatności niezwiązanej do tytoniu, mimo że taka płatność była realizowana przez Agencję Rynku Rolnego, b) wiedząc, że Prezes Agencji Rynku Rolnego miał obowiązek przekazać odpowiednie dane, c) widząc, że we wniosku zaznaczone było żądanie płatności do surowca tytoniowego, oparte w istotnej części na tych samych przesłankach faktycznych jak żądanie płatności niezwiązanej do tytoniu (wyłączając przede wszystkim przesłanki historyczne), d) widząc, że wniosek został wypełniony nieprzejrzyście, bez zachowania reguł wskazanych w "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku ... na rok 2012" - powinien był ocenić, czy postępowanie organu pierwszej instancji, przyjmującego tak nieprzejrzysty wniosek strony zostało przeprowadzone zgodnie z art. 8 K.p.a., a przede wszystkim, czy organ mógł rozpatrzeć wniosek bez wyjaśnienia rzeczywistego zakresu żądania sformułowanego przez rolnika, a więc bez wezwania strony do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Z pierwszej strony wniosku wynika, że został on złożony przez skarżącego w Biurze Powiatowym Agencji w dniu 9 maja 2012 r. Z ostatniej strony wniosku wynika, że tego samego dnia wydano skarżącemu potwierdzenie złożenia, co zostało odnotowane przez wskazanego z imienia i nazwiska pracownika Biura Powiatowego ARiMR. Powstaje w związku z tym pytanie, z jakiej przyczyny (czy po wyjaśnieniu niejasności i w porozumieniu z rolnikiem) pracownik Agencji, dostrzegając skreślenia i poprawki w części dotyczącej żądań, nie spowodował z jednej strony złożenia wycofania wniosku w odpowiedniej części, a z drugiej strony z jakiej przyczyny nie zwrócił uwagi na niespójność żądań wniosku, w którym sfomułowano tylko jedno z dwóch możliwych żądań dotyczących płatności do tytoniu, pomijając płatność niezwiązaną, niezaznaczoną formularzu spersonalizowanym, mimo zaznaczenia żądania płatności do surowca tytoniowego Zaniechanie wyjaśnienia i rozważenia tych okoliczności przez organ drugiej instancji nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), a także z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, według których organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w sytuacji, gdy podanie, które w przypadku wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego składa się na spersonalizowanym formularzu wniosku, budzi uzasadnione wątpliwości co do jego treści, w tym z punktu widzenia wymogów określonych w przepisach szczególnych, a zwłaszcza co do rzeczywistego zakresu żądania wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia braków wniosku - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Obowiązek taki spoczywa na organie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w szczególności, gdy wątpliwości w zakresie żądania rolnika co do zakresu żądanej płatności występują przy prostym porównaniu treści poszczególnych żądań wniosku między sobą, a także z danymi co do płatności za wcześniejsze okresy, zawartych w zbiorze danych prowadzonym z urzędu przez organ Agencji, odnoszących się do grupy upraw, jak też rodzaju i zakresu uprzednio przyznanych płatności. Obowiązek taki jest oczywisty, jeżeli wniosek ze względu na liczne poprawki jest na tyle nieprzejrzysty, że nie można bez jakichkolwiek wątpliwości odczytać i zinterpretować treści żądań wniosku sformułowanych w jego części wstępnej. Zaniechanie w takiej sytuacji wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku stanowi nie tylko naruszenie art. 64 § 2 K.p.a., ale także podważa zaufanie obywateli do organów państwa, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania jako ogólnej zasady postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 8 K.p.a. Rację ma organ odwoławczy, stwierdzając, że Kierownik Biura ARiMR nie mógł z urzędu przyznać spornej płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatności niezwiązanej do tytoniu). Niemniej jednak, ze względu na treść odwołania i opisane wyżej okoliczności faktyczne, organ odwoławczy nie mógł poprzestać na tym stwierdzeniu. Nie jest bowiem przesądzone, czy brak odpowiedniego żądania nie jest pozorny, wynikający tylko z zaniechania przez organ doprowadzenia do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ odwoławczy w gruncie rzeczy nie rozważył najistotniejszej w tej sprawie kwestii rzeczywistej treści żądania skarżącego, ograniczając się do innych aspektów sprawy. Natomiast co do płatności niezwiązanej do tytoniu, organ stwierdził jedynie, że jest związany treścią żądania zawartego we wniosku, a skarżący nie ubiegał się o tę płatność. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił więc obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić nadto należy, że postępowanie organu cechuje pewna niekonsekwencja. Z jednej strony organ odwoławczy słusznie stoi na stanowisku, że kształt postępowaniu nadaje treść żądania zawartego we wniosku, a z drugiej strony zupełnym milczeniem pomija kwestię zaznaczonych we wniosku oddzielnej płatności do owoców miękkich czy też płatności do krów i owiec, które według akt sprawy nie są objęte "wycofaniem części wniosku" przewidzianym w formularzu wniosku i w "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku ... na rok 2012" Należy mieć również na uwadze, że nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność upływu terminu prawa materialnego – 11 czerwca 2012 r. Wymieniony termin dotyczy jedynie etapu składania przez rolników wniosków, jak też dokonywania w nich zmian. Termin ten nie może uniemożliwić usunięcia błędów formalnych wniosków. Jeżeli w wyniku tego uzupełnienia braków formalnych okaże się, że zostanie sprecyzowane żądanie, które zdawało się nie być objęte wnioskiem, to wówczas należy je traktować jako istniejące od początku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na względzie wszystkie podniesione wyżej uwagi. Przede wszystkim organ powinien rozważyć potrzebę wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku, a w następnej fazie postępowania powinien ustalić treść żądania zawartego we wniosku. Następnie w razie ustalenia, że wniosek obejmuje przyznanie płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatności niezwiązanej do tytoniu) organ powinien ocenić, czy skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania tej płatności. Naruszenie przez organ drugiej instancji wymienionych wyżej przepisów postępowania, to jest art. art. 8, 15, 64 § 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło rozpatrzenie żądania przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu. Jednocześnie takie naruszenie przepisów postępowania sprawia, że przedwczesny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 24ab ust. 7 w związku z art. 24ab ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący nie zgłosił ani w skardze, ani na rozprawie wniosku o zwrot kosztów.