III SA/Lu 520/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2008r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewody L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. M. wniesionego od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] orzekającej o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...] w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 stycznia 2002 r. na okres i w wysokości określonej ustawą, oraz orzekającej o odmowie uznania W. M. za bezrobotnego od dnia 3 stycznia 2002 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 stycznia 2002 r., utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 3 stycznia 2002 r. W. M. zgłosił się do Miejskiego Urzędu Pracy w L. celem zarejestrowania się jako bezrobotny. W dniu rejestracji, pouczony o obowiązku składania zeznań oraz o odpowiedzialności karnej, złożył m.in. oświadczenie, że nie prowadzi pozarolniczej działalności, nie podjął jej, nie zawiesił i nie wyrejestrował (pkt 9 i 10 "Oświadczenia rejestrowanego"). Na podstawie przedstawionych dokumentów oraz złożonych oświadczeń organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. orzekł o nabyciu przez W. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 stycznia 2002 r. Zasiłek dla bezrobotnych W. M. pobierał do 13 marca 2002 r., albowiem z dniem 14 marca 2002 r. utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu przysługującego okresu jego pobierania (decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2002 r.). W dniu 1 czerwca 2007 r. do Miejskiego Urzędu Pracy w L. wypłynęła kopia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] orzekająca o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 8 grudnia 2003 r. wpisu dokonanego w dniu 17 stycznia 1989 r. pod numerem [...] i prowadzonej przez W. M. od dnia 15 stycznia 1989 r. W dniu 5 czerwca 2007 r. urząd pracy zwrócił się do Urzędu Miasta L. o wyjaśnienie, w jakim okresie W. M. prowadził działalność gospodarczą dotyczącą "zarobkowego przewozu osób – taxi". W dniu 22 czerwca 2007 r. do MUP w L. wpłynęło pismo Urzędu Miasta L. z dnia 15 czerwca 2007 r., z którego wynika, że działalność gospodarczą w przedmiocie: "zarobkowy przewóz osób – taxi", W. M. zarejestrował pod numerem 183 w dniu 17 stycznia 1989 r. Datą rozpoczęcia działalności był dzień 15 stycznia 1989 r., zaś datą wykreślenia z ewidencji – 8 grudnia 2003 r. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 stycznia 2002 r. na okres i w wysokości określonej ustawą. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] organ I instancji uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. i jednocześnie orzekł o odmowie uznania W. M. za bezrobotnego od dnia 3 stycznia 2002 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 stycznia 2002 r. W odwołaniu strona wskazała okresy prowadzenia działalności gospodarczej, tj. 1.12.1977 r. - 19.08.1978 r., 2.08.1979 r. -19.02.1982 r. oraz 15.01.1989 r. - 18.07.1989 r. Skarżący podniósł również, że od 18.07.1989 r. do 26.05.1997 r. przebywała w zakładach karnych, co było powodem nieprowadzenia działalności gospodarczej. Po tym okresie W. M. miał problemy z uzyskaniem koncesji, która została cofnięta i dlatego 14 lipca 1998 r. na jego prośbę została wydana decyzja wykreślająca go z ewidencji [...]. Ponownie w dniu 8 czerwca 2007 r. W. M. przedłożył zaświadczenie [...] potwierdzające zarobkowy przewóz osób pod numerem 46 827 w okresie 8.11.1997 r. - 25.06.1998 r. Organ odwoławczy podniósł, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. t ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym za bezrobotnego może być uznana osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...), jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (...). Tożsame brzmienie przepisu obowiązywało również w dniu rejestracji W. M. (3 stycznia 2002 r.) - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. t ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. do 31 maja 2004 r. Jedną z negatywnych przesłanek wykluczającą możliwość uzyskania i posiadania statusu bezrobotnego jest prowadzenie przez daną osobę pozarolniczej działalności gospodarczej. Przesłanka ta związana jest z formalnym wymogiem dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Ustawodawca wprowadził jednak możliwość nabycia i posiadania statusu bezrobotnego również przez osobę, która wykaże, że mimo posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, działalności tej w ogóle nie podjęła od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji, aż do dnia jej wykreślenia, a więc w całym zgłoszonym okresie. Oznacza to, że osoba taka musi wykazać nie tylko, że nie podjęła działalności, ale także, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, a wykazanie tej okoliczności związane jest z wykreśleniem wpisu do ewidencji (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 5/96). Tak więc, posiadanie wpisu do ewidencji przy jednoczesnym wykazaniu niepodjęcia tej działalności, aż do dnia jej wykreślenia z ewidencji, nie wyklucza możliwości nabycia statusu bezrobotnego. Jednak nawet krótkotrwałe podjęcie działalności powoduje niemożność nabycia statusu bezrobotnego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wpisu do ewidencji działalności gospodarczej W. M. dokonał w dniu 17 stycznia 1989 r., a datą rozpoczęcia prowadzenia tej działalności był dzień 15 stycznia 1989 r. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło natomiast na W. M. wniosek złożony w dniu 8 grudnia 2003 r. Jednocześnie we wniesionym odwołaniu przyznał on, że działalność gospodarczą zarobkowy przewóz osób - taxi, prowadził m.in. w okresie od 15 stycznia 1989 r. do 18 lipca 1989 r. A zatem - w świetle przepisów ustawy - nie może wykazać, że mimo posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, działalności tej nie podjął od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji, aż do dnia jej wykreślenia. Tymczasem, podczas rejestracji dokonanej w dniu 3 stycznia 2002 r., na oddzielnym druku "Oświadczenie rejestrowanego" własnoręcznie wpisał on "NIE" w dwóch punktach, tj. w pkt 9 prowadzę pozarolniczą działalność – "NIE", oraz w pkt 10 - podjęłam/ąłem pozarolniczą działalność, zawiesiłam/em ją i jej nie wyrejestrowałam/em – "NIE". Zauważyć w tym miejscu również można, że treść oświadczenia złożonego podczas rejestracji z dnia 3 stycznia 2002 r. różni się od treści oświadczeń składanych podczas poprzednich rejestracji, kiedy W. M. składał oświadczenia o treści "nie prowadzę pozarolniczej działalności". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zgłaszając się do urzędu pracy w dniu 3 stycznia 2002 r. złożył on oświadczenie niezgodne z prawdą, albowiem nastąpiło podjęcie działalności gospodarczej oraz - na dzień rejestracji - nie nastąpiło jeszcze wykreślenie działalności z ewidencji działalności gospodarczej, co zostało dokonane z dniem 8 grudnia 2003 r. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Stąd też organ I instancji prawidłowo wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 3 stycznia 2002 r. i wydał prawidłową decyzję. Na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że organ wydał szereg decyzji, których sformułowań skarżący nie rozumie. Od 1989 r. skarżący nie prowadził żadnej działalności, nie opłacał składek ZUS, nie płacił podatku dochodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, Sąd orzekał w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze fakt, że została ona wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, to jest po wznowieniu postępowania z urzędu. Podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i następnie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte wadami. Z uwagi na akt, że instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego – art. 145 §1 kpa. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że dotychczasowa decyzja wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa). Wskazanie właściwej podstawy wznowienia postępowania jest bardzo istotne, gdyż tryb wznowienia postępowania jako tryb nadzwyczajny obwarowany został kilkoma wymogami. Wymogi te dotyczą kwestii przesłanek wznowienia postępowania, które są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny w związku z czym przyczyny wznowienia postępowania są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 kpa i art. 145 a § 1 kpa. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa wskazuje, iż aby wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki, tj.: - w decyzji ostatecznej organ administracji rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, - sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 kpa), tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste lub wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego, a także wówczas gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach prawa, - gdy na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. Jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W stanie faktycznym sprawy, organ z urzędu wznowił postępowanie zakończoną decyzją Prezydenta Miasta L. dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] i uchylił tę decyzję, orzekając jednocześnie o odmowie uznania W. M. za bezrobotnego z dnia 3 stycznia 2002 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 stycznia 2020 r. – na podstawie wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. o wznowieniu postępowania i decyzji wydanej w trybie art. 151 § 1 kpa wynika, że organy administracji oparły się na złożonych przez W. M. oświadczeniach w "Karcie rejestracyjnej bezrobotnego" oraz w "oświadczeniu rejestrowanego", że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej, nie zawiesił ani nie wyrejestrował jej prowadzenia. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, by organ przeprowadził wnioskowanie w kierunku istnienia wymienionych powyżej przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a w szczególności by wywodził, iż podstawą ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, był dowód którego sfałszowanie stwierdzono prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Organ nie wykazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie miał do czynienia z wyjątkami określonymi w art. 145 § 2 i 3 kpa, a w szczególności by fałszywość dowodu była oczywista. W tym miejscu podnieść należy, że linią interpretacyjną obowiązujących w dniu rejestracji W. M. przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu u przeciwdziałaniu bezrobociu – art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.t definiującego pojęcie statusu bezrobotnego, wypracowało orzecznictwo sądowe (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 5/96). Należy również zauważyć, iż przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego było uzyskanie przez Miejski Urząd Pracy w L. w dniu 1 czerwca 2007 r. informacji o prowadzonym przez W. M. pozarolniczej działalności i o orzeczeniu z 8 grudnia 2003 r. o wykreśleniu owej działalności z ewidencji działalności gospodarczej. Okoliczności te nie zostały poddane ocenie przez organy administracji państwowej. W tym stanie, zdaniem sądu orzekającego w sprawie uznać należy, że organy administracji nie wykazały, iż podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji dokonują oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście zastosowania prawidłowej podstawy wznowienia, prawidłowo zastosują art. 145 § 1 kpa stosując do wznowionego postępowania właściwą podstawę wznowienia, rozważy zaistnienie owej podstawy i uwzględni w prowadzonym postępowaniu art. 146 §1 oraz art. 151 § 2 kpa, mając na uwadze powyżej zamieszczone poglądy. Wobec powyższego mając na względzie dyspozycję art. 14 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji, z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjny w razie uwzględnienia skargi. Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako uchylone nie mogą być wykonywane.