III SA/Lu 521/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późno zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. M. wniesionego od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w sprawie nabycia statusu bezrobotnego od dnia [...] lutego 2001 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2001 r. na okres i w wysokości określonej ustawą, oraz orzekającej jednocześnie o odmowie uznania Pana za bezrobotnego od dnia [...].02.2001 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...].02.2001 r. zaskarżoną decyzję uchylono w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].06.2007 r. organ I instancji uchylił swoją wcześniejszą decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2001 r., nr [...] orzekającą o nabyciu statusu bezrobotnego od dnia [...].02.2001 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]02.2001 r. na okres i w wysokości określonej ustawą, oraz jednocześnie odmówił uznania W. M. za bezrobotnego od dnia [...].02.2001 r. i przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...].02.2001 r. Powyższa decyzja z dnia [...].06.2007 r. wydana została - po wznowieniu postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jak już wskazano w uzasadnieniu poprzednich decyzji wydanych w dniu [...].08.2007 r., nr [...] oraz [...], wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa uzależnione jest od stwierdzenia fałszywości dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne W sprawie niniejszej organ I instancji stwierdził, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. [...].02.2001 r. W. M. złożył oświadczenie o nieprowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, gdy tymczasem prowadził działalność w okresie od [...].01.1989 r. do [...].12.2003 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym może być osoba ( ... ), która nie podjęła pozarolnoczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (tożsame brzmienie przepisu obowiązywało również w dniu rejestracji, tj. [...].03.1999 r. - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia [...].12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Jak podniósł organ II instancji rozumienie powyższej regulacji wyjaśnione zostało w uzasadnieniu poprzednich decyzji organu I instancji (nr [...], oraz [...]) i dlatego też odstępuje się od powtórnego uzasadnienia w tym zakresie. Jak już wskazano w poprzednich decyzjach organu I instancji ([...] oraz [...]) akta sprawy zawierają: pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...].06.2007 r., zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...].01.1989 r., kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2003 r., zaświadczenie Urzędu Miasta z dnia [...].06.2007 r. W odwołaniu strona podnosi prowadzenie działalności gospodarczej w okresach [...].12.1977 r. – [...].08.1978 r., [...].08.1979 r. – [...].02.1982 r. oraz od [...].01.1989 r. do [...].07.1989 r. oraz przebywanie w zakładach karnych od [...].07.1989 r. do [...].05.1997 r. i nieprowadzenie działalności gospodarczej. Organ I instancji wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].02.2001 r. przyjął, że strona złożyła fałszywe oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej. Za taki dowód organ I instancji uznał oświadczenie złożone w dniu rejestracji – [...].02.2001 r., na Karcie rejestracyjnej, o treści: Nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej. W sprawie tej nie zostało jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, z którego wynikałaby fałszywość złożonego oświadczenia. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji podniósł również, że w dniu rejestracji strona otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", gdzie w pkt II pouczono, że osobą bezrobotną może być osoba, która nie prowadzi pozarolnoczej działalności gospodarczej od dnia ustalonego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Fakt odebrania powyższej "Informacji..." nie budzi żadnych wątpliwości. Powyższy druk informacji nie jest jednakże oświadczeniem składanym przez stronę i nie może rodzić skutków wynikających ze składanych oświadczeń. Zdaniem organu odwoławczego biorąc powyższe pod uwagę, w sprawie niniejszej organ I instancji nie zgromadził zatem wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z przepisem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, warunkiem posiadania statusu bezrobotnego jest brak wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bądź wykazanie niepodjęcia działalności gospodarczej od dnia jej zgłoszenia do dnia wyrejestrowania z ewidencji. Nie można jednakże - w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o stwierdzenie fałszywości dowodu w sprawie przyjąć, że fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wyłącza prawdziwość oświadczenia o treści ,,nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej" . Tym bardziej, że strona wskazuje różne okresy rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, a organ I instancji nie zgromadził innych dokumentów (np. z ZUS, US), z których wynikałoby, czy w dniu zgłoszenia się do rejestracji w urzędzie pracy ([...]02.2001 r.) faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, czy też jej nie prowadzi, a posiada jedynie wpis do ewidencji. A tym samym, czy złożone wówczas oświadczenie było niezgodne z prawdą. Organ II instancji zauważył, że strona kwestionuje zaświadczenie Urzędu Miasta z dnia [...].06.2007 r. o posiadaniu dwóch wpisów do ewidencji (nr [...] i [...]). Nie jest też wiadomym, czy strona wniosła zażalenie na postanowienie Urzędu Miasta z dnia [...].06.2007 r. o odmowie wydania zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej w treści żądanej przez stronę. Ustalenie powyższego jest niezbędne do stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Jak podniósł organ odwoławczy dopiero po zgromadzeniu w sprawie całości materiału dowodowego, możliwe będzie rozważanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].02.2001 r., przy czym rozważyć należy, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. M. Podniósł w niej, że w toku postępowania administracyjnego w jego sprawie wydano różne i sprzeczne decyzje, dla niego niezrozumiałe. Dodał, że od 1989 r, nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, nie odprowadzał składek do ZUS i nie płacił podatku dochodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny sądu jest legalność decyzji Wojewody wydanej w wyniku wznowionego postępowania w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę W. M. należy uwzględnić, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji (przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji), która wydana została po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją i którą uchylono ową ostateczną decyzję i rozstrzygnięto o istocie sprawy. Uchylając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Za podstawę wznowienia bowiem organ pierwszej instancji uznał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. fakt, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. I tak zgodnie z art. 145 §1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wskazanie właściwej podstawy wznowienia postępowania jest bardzo istotne, gdyż tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, który ustawodawca obwarował kilkoma wymogami. Wymogi te dotyczą przede wszystkim kwestii przesłanek wznowienia postępowania, które są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny, w związku z czym przyczyny wznowienia postępowania są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej, organ wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2001 r. na okres i w wysokości określonej ustawą i uchylił tę decyzję, orzekając jednocześnie o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] lutego 2001 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2001 r. – na podstawie wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Za prof. Barbarą Adamiak (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 637-639) należy powtórzyć, że wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem łącznym warunków: 1) w postępowaniu dowodowym miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, z wyjątkiem sytuacji, gdy: • sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, oraz gdy • postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn; 3) fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Ocenę wystąpienia powyższych przesłanek organ obowiązany jest przytoczyć w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99, opubl. LEX nr 48571). Tymczasem Prezydent Miasta w postanowieniu o wznowieniu postępowania i w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., podał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ograniczając się do lakonicznego skonkretyzowania jej jako oparcie się w wydawaniu decyzji ostatecznej na fałszywym dowodzie, tj. na złożonych przez W. M. nieprawdziwych oświadczeniach w "Karcie rejestracyjnej bezrobotnego" oraz w "Oświadczeniu rejestrowanego", że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej, nie zawiesił ani nie wyrejestrował jej prowadzenia. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej o istocie sprawy, nie wynika, by organ przeprowadził wnioskowanie w kierunku istnienia powyżej wymienionych przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 k.p.a., a w szczególności by wywodził, iż podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy był dowód, którego sfałszowanie stwierdzono prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie można również stwierdzić, by organ wykazywał w zaskarżonej decyzji, czy w przedmiotowej sprawie miał do czynienia z wyjątkami określonymi w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., w szczególności czy fałszywość oświadczeń skarżącego była oczywista. Co do powyższego należy zgodzić się z organem odwoławczym, który uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. , podanych przez Prezydenta Miasta w sposób lakoniczny, w ocenie sądu nie można uznać za wypełnienie przesłanek z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., których szczegółowe określenie zostało podane wyżej. Trzeba podkreślić, że z akt sprawy nie wynika, iż fałszywość dowodu, jakim są oświadczenia W. M. zawarte w "Karcie rejestracyjnej bezrobotnego", że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej, została stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Pomimo zasadnego stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., organu II instancji nie wskazał w sposób wyczerpujący zakresu wytycznych co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny materiału dowodowego, a w szczególności informacji o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] grudnia 2003 r. w kontekście podstaw wznowienia. Ubocznie zauważyć należy, że prawidłową podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie mogłaby być podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponieważ jednak stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, organ nie mógłby na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wydać decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. , lecz zobowiązany byłby do odmówienia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeśli stwierdziłby brak podstaw do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub w przypadku stwierdzenia, że zaistniała podstawa do jej uchylenia i jednocześnie w przypadku upłynięcia terminu pięciu lat liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej – zobowiązany byłby do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie przeprowadziły szczegółowych rozważań nad zaistnieniem zastosowanej podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i precyzujących ją warunków dodatkowych określonych w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., zgromadzony w sprawie przemawia za tym, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] października 1997 r. mogło być dotknięte wadliwością dotyczącą istnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję ostateczną. Jednakże badając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę powyżej wymienionej wadliwości i jako organ, działający nie jak organ mający uprawnienia wyłącznie kasatoryjne, ale również jako organ przejmujący sprawę pierwszej instancji do rozpatrzenia jej co do istoty w postępowaniu odwoławczym. Dlatego należy skonstatować, że decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy prawidłowo zastosuje art. 145 § 1 k.p.a., stosując do wznowionego postępowania właściwą podstawę wznowienia, rozważy zaistnienie owej podstawy i uwzględni w prowadzonym postępowaniu art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a., mając na uwadze powyżej zamieszczone wyjaśnienia. Wobec powyższego, mając na względzie dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.