III SA/Lu 523/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. M. wniesionego od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] orzekającej o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] lipca 1998 r. znak: [...] w sprawie zarejestrowania jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku oraz o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] lipca 1998 r., uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zależy od stwierdzenia fałszywości dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. [...] lipca 1998 r. W. M. złożył oświadczenie o nieprowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, gdy tymczasem prowadził on działalność w okresie od [...] stycznia 1989 r. do [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), która nie podjęła pozarolnoczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Wznawiając postępowanie, organ I instancji przyjął, że oświadczenie o treści "Nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej" było fałszywe. W sprawie tej nie zostało jednak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, z którego wynikałaby fałszywość złożonego oświadczenia. Organ I instancji w zaskarżonej obecnie decyzji podniósł, że w dniu rejestracji W. M. otrzymał "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", gdzie w pkt II pouczono, że osobą bezrobotną może być osoba, która nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia ustalonego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Fakt odebrania przez W. M. takiej "Informacji..." nie budzi żadnych wątpliwości. Druk informacji nie jest jednakże oświadczeniem składanym i nie może rodzić skutków wynikających ze składanych przez stronę oświadczeń. W sprawie niniejszej organ I instancji nie zgromadził zatem wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem ustawy warunkiem posiadania statusu bezrobotnego jest brak wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bądź wykazanie niepodjęcia działalności gospodarczej od dnia jej zgłoszenia do dnia wyrejestrowania z ewidencji. Nie można jednakże – w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o stwierdzenie fałszywości dowodu w sprawie – przyjąć, że fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wyłącza prawdziwość oświadczenia o treści "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej". Tym bardziej, że strona wskazuje różne okresy rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, a organ I instancji nie zgromadził innych dokumentów (np. z ZUS, US), z których wynikałoby, czy w dniu zgłoszenia się do rejestracji w urzędzie pracy faktycznie prowadził działalność gospodarczą, czy też jej nie prowadził, a posiadał jedynie wpis do ewidencji. Nie jest też wiadomym, czy W. M. wniósł zażalenie na postanowienie Urzędu Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie wydania zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej w żądanej treści. Na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że organ wydał szereg decyzji, których sformułowań skarżący nie rozumie. Od 1989 r. skarżący nie prowadził żadnej działalności, nie opłacał składek ZUS, nie płacił podatku dochodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny sądu jest legalność decyzji Wojewody wydanej w wyniku wznowionego postępowania w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę W. M. należy uwzględnić, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji (przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji), która wydana została po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją i którą uchylono ową ostateczną decyzję i rozstrzygnięto o istocie sprawy. Uchylając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Za podstawę wznowienia bowiem organ pierwszej instancji uznał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. fakt, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. I tak zgodnie z art. 145 §1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Natomiast w myśl art. 145a §1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą – aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wskazanie właściwej podstawy wznowienia postępowania jest bardzo istotne, gdyż tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, który ustawodawca obwarował kilkoma wymogami. Wymogi te dotyczą przede wszystkim kwestii przesłanek wznowienia postępowania, które są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny, w związku z czym przyczyny wznowienia postępowania są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej, organ wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1998 r. znak [...] w sprawie zarejestrowania jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku i uchylił tę decyzję, orzekając jednocześnie o odmowie uznania za bezrobotnego od dnia [...] lipca 1998 r. – na podstawie wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Za prof. Barbarą Adamiak (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 637-639) należy powtórzyć, że wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem łącznym warunków: 1) w postępowaniu dowodowym miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, z wyjątkiem sytuacji, gdy: • sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, oraz gdy • postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn; 3) fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Ocenę wystąpienia powyższych przesłanek organ obowiązany jest przytoczyć w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99, opubl. LEX nr 48571). Tymczasem Prezydent Miasta w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] o wznowieniu postępowania i w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., podał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ograniczając się do lakonicznego skonkretyzowania jej jako oparcie się w wydawaniu decyzji ostatecznej na fałszywym dowodzie, tj. na złożonych przez W. M. nieprawdziwych oświadczeniach w "Karcie rejestracyjnej bezrobotnego", że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej o istocie sprawy, nie wynika, by organ przeprowadził wnioskowanie w kierunku istnienia powyżej wymienionych przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 2 k.p.a., a w szczególności by wywodził, iż podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy był dowód, którego sfałszowanie stwierdzono prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie można również stwierdzić, by organ wykazywał w zaskarżonej decyzji, czy w przedmiotowej sprawie miał do czynienia z wyjątkami określonymi w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., w szczególności czy fałszywość oświadczeń skarżącego była oczywista. Co do powyższego należy zgodzić się z organem odwoławczym, który uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., podanych przez Prezydenta Miasta w sposób lakoniczny, w ocenie sądu nie można uznać za wypełnienie przesłanek z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., których szczegółowe określenie zostało podane wyżej. Trzeba podkreślić, że z akt sprawy nie wynika, iż fałszywość dowodu, jakim są oświadczenia W. M. zawarte w "Karcie rejestracyjnej bezrobotnego", że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej, została stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Ponadto fałszywość takich oświadczeń, jako oświadczeń nieskładanych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, nie może być uznana za oczywistą fałszywość, o której mowa w art. 145 § 2 k.p.a. Pomimo zasadnego stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, nie wskazał w sposób wyczerpujący zakresu wytycznych co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny materiału dowodowego, a w szczególności informacji o wykreśleniu skarżącego z ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] grudnia 2003 r. w kontekście podstaw wznowienia. Z powyższych względów w ocenie sądu oba organy administracji publicznej zastosowały nieprawidłową podstawę wznowienia postępowania. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy podstawą wznowienia postępowania było uzyskanie przez Miejski Urząd Pracy w L. informacji o prowadzeniu przez W. M. pozarolniczej działalności i o wydaniu w dniu [...] grudnia 2003 r. decyzji o wykreśleniu owej działalności z ewidencji działalności gospodarczej, zatem właściwą podstawą wznowienia postępowania winien być tylko art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem – jak twierdzi organ – w dacie rejestrowania W. M. organ nie miał informacji, istotnej dla sprawy, że prowadzi on działalność gospodarczą. Z powyższych względów w ocenie sądu prawidłową podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie będzie podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponieważ jednak stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, organ nie mógłby na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wydać decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r., lecz zobowiązany byłby do odmówienia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeśli stwierdziłby brak podstaw do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub w przypadku stwierdzenia, że zaistniała podstawa do jej uchylenia i jednocześnie w przypadku upłynięcia terminu pięciu lat liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej – zobowiązany byłby do stwierdzenia wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie przeprowadziły szczegółowych rozważań nad zaistnieniem zastosowanej podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i precyzujących ją warunków dodatkowych określonych w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., jak również nie przeprowadziły wyjaśnień w kierunku występowania pozostałych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., chociaż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przemawia za tym, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1998 r. mogło być dotknięte wadliwością dotyczącą istnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję ostateczną. Jednakże badając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę powyżej wymienionej wadliwości i jako organ, działający nie jak organ mający uprawnienia wyłącznie kasatoryjne, ale również jako organ przejmujący sprawę pierwszej instancji do rozpatrzenia jej co do istoty w postępowaniu odwoławczym, nie rozpatrzył tej sprawy pod względem zaistnienia innych przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Dlatego należy skonstatować, że decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] uchylającą decyzję wydana upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy prawidłowo zastosuje art. 145 § 1 k.p.a., stosując do wznowionego postępowania właściwą podstawę wznowienia, rozważy zaistnienie owej podstawy i uwzględni w prowadzonym postępowaniu art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a., mając na uwadze powyżej zamieszczone wyjaśnienia. Wobec powyższego, mając na względzie dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.