III SA/Lu 523/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii S. – W.; utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że organ I instancji wszczął postępowanie w dniu 24 sierpnia 2007 r. na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w związku wynikami kontroli przedsiębiorcy przeprowadzonej w marcu 2006 r., stwierdzającymi realizację przewozów na trasie objętej zezwoleniem w jedynie około 12 %. Organ I instancji wykazał, że w okresie następujących po sobie 3 miesięcy (marzec – maj 2008 r.) kursy na tej linii (godz. 450 – odjazd ze S., godz. 1710 odjazd z W.) zostały zrealizowane tylko w 28,57 % (na zaplanowane 126 kursów wykonano 36 kursów). Organ I instancji przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy odnośnie kursów zrealizowanych w dniu 29 lipca 2008 r. Stwierdzone w protokole naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – zwanej dalej u.t.d., skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Pismem z dnia 6 stycznia 2009 r. wezwano stronę do usunięcia w terminie 7 dni uchybień stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, polegających na zabieraniu i wysadzaniu pasażerów poza przystankami i na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Pouczono, ze niezastosowanie się do wezwania spowoduje dalsze kontrole, a w konsekwencji cofnięcie przedmiotowego zezwolenia. W celu sprawdzenia realizacji tego wezwania, w dniu 25 lutego 2009 r. przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywania przewozów z warunkami udzielonego zezwolenia. W wyniku kontroli stwierdzono, że strona w dalszym ciągu narusza przepisy u.t.d. (13. przypadków zatrzymywania pojazdu w celu zabrania bądź wysadzenia pasażerów poza wyznaczonym przystankiem lub na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy). Organ II instancji wyznaczył rozprawę, w celu przesłuchania kierowcy J. M. (o co wnioskowała również strona). Rozprawa była kilkakrotnie odraczana na wniosek strony. Wobec prawidłowego powiadomienia skarżącej o terminie rozprawy, Kolegium przesłuchało w/w. J. M. potwierdził fakty zatrzymywania pojazdu wskazane przez organ w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lutego 2009 r. Znajduje to potwierdzenie w jego wyjaśnieniach złożonych w dniu 18 sierpnia 2009 r. Mimo, że J. M. stwierdził, iż zatrzymywania miały związek z żądaniami pasażerów, chęcią udzielenia im pomocy lub brakiem skoordynowania rozkładów jazdy z aktualnym przebiegiem drogi (w związku z przebudową), potwierdza to fakt, że wykonywanie przewozu nastąpiło z naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia. Wyjaśnienia kierowcy odnośnie rzekomo trudnych warunków pogodowych na trasie przejazdu, które uzasadniały zatrzymywanie się w celu udzielenia pomocy pasażerom oczekującym na pojazd w czasie opadów, Kolegium uznało za niewiarygodne, gdyż w tym dniu opady na trasie przejazdu nie występowały (wydruk z archiwum www.meteorolog.pl). W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna jest trafna, skoro wystąpiły przesłanki cofnięcia udzielonego zezwolenia wskazane w art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 u.t.d. Naruszenie warunków zezwolenia wyrażające się brakiem realizacji kursów, zabieraniem i wysadzaniem pasażerów poza przystankami oraz na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy są istotne i stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia. Istotne jest, że podjęte przez organ I instancji działanie zmierzające do zaprzestania przez stronę naruszania przepisów u.t.d. i warunków udzielonego zezwolenia okazały się niewystarczające. Uzasadniało to zastosowanie wobec przedsiębiorcy środka najbardziej restrykcyjnego. Do naruszeń dochodziło bowiem wielokrotnie, mimo wezwania do zaprzestania naruszeń, co wskazuje na ich stały charakter. W ocenie Kolegium, skarżąca błędnie interpretuje art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. twierdząc, że ów przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku braku realizacji kursów w 100 %. Zdaniem organu, zastosowanie tego przepisu uzasadnione będzie notorycznością naruszania udzielonego zezwolenia oraz faktem regularnego wręcz niewykonywania przez stronę niektórych kursów. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła Z. W., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów art. art. 7, 77, 80, 86 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 24 ust. 4 pkt 2 i pkt 3 u.t.d. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy. W jej ocenie, nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie skutkowało w rezultacie wadliwym zastosowaniem przepisów materialnoprawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 24 ust. 4 u.t.d. właściwy organ cofa udzielone zezwolenie na wykonywanie określonych przewozów w razie zaistnienia jednej z czterech przesłanek wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie organ I instancji cofnął zezwolenie na podstawie dwóch przesłanek ustawowych (art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 u.t.d.). Co się tyczy przesłanki określonej w art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. ustalono, że strona w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 marca 2008 r. zrealizowała jedynie 28,57 % kursów, rozpoczynających się o godz. 450 wyjazdem ze S. - w ramach obowiązującego rozkładu jazdy (na zaplanowane w tym okresie 126 kursów wykonano 36 kursów). Organy obu instancji uznały, że cofnięcie zezwolenia w oparciu o art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. uzasadnione jest niewykonywaniem przez przedsiębiorcę w znacznej części przewozów regularnych w ramach udzielonego zezwolenia, z przyczyn leżących po jego stronie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Zaprezentowana przez organy interpretacja art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. jest nieprawidłowa i nie zasługuje na akceptację sądu. Wykładnia językowa analizowanego przepisu ("zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące") wskazuje na to, że chodzi w nim o całkowite zaprzestanie wykonywania przewozów regularnych, które były przedmiotem określonego zezwolenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 502/08 – Lex Polonica nr 2020864). Skoro w przedmiotowej sprawie takie zdarzenie nie nastąpiło, nie było podstaw do stosowania art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. Zupełnie inną rzeczą jest natomiast to, czy niezrealizowanie przez przedsiębiorcę znacznej ilości kursów mogło stanowić przesłankę cofnięcie zezwolenia w oparciu o inną podstawę prawną i to w sytuacji, gdy owe fakty miały miejsce przed wezwaniem do usunięcia stwierdzonych uchybień (marzec – maj 2008 r.). Tego zagadnienia organ odwoławczy jednak nie analizował. Kolejną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji było stwierdzenie, że skarżąca nie uczyniła zadość żądaniu zawartym w wezwaniu z dnia 6 stycznia 2009 r. do usunięcia dotychczasowych uchybień polegających na zabieraniu i wysadzaniu pasażerów poza przystankami oraz na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Kontrola przeprowadzona w dniu 25 lutego 2009 r. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa wykazała bowiem, że J. M. – kierowca zatrudniony przez skarżącą, realizując kurs na linii S. – W. rozpoczynający się o godz. 450, kilkanaście razy zatrzymywał pojazd w celu zabrania i wysadzenia pasażerów poza przystankami, bądź na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. Stanowiło to podstawę cofnięcia zezwolenia w oparciu o art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Dowodem potwierdzającym powyższe okoliczności był protokół sporządzony przez kontrolerów, na podstawie art. 74 ust. 1 u.t.d., na formularzu wg urzędowego wzoru. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy nie jest jednak dowodem absolutnym, bowiem przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, na skutek przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. W odwołaniu wniesionym od decyzji pierwszoinstancyjnej, Z. W. wnioskowała o przesłuchanie kierowców, m.in. na okoliczność faktycznej ilości kursów oraz na okoliczność faktów stwierdzonych w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lutego 2009 r. Z akt administracyjnych wynika, że organ II instancji przed wydaniem decyzji zamierzał przeprowadzić na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Świadczą o tym wezwania na rozprawy administracyjne. W wezwaniach tych brak jest jednak określenia, jaki jest przedmiot rozprawy oraz w jakim celu miały stawić się osoby wezwane (m.in. kierowca J.M.). W aktach administracyjnych nie ma również postanowienia o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadków (art. 75 § 1 k.p.a.). Z protokołu rozprawy odbytej w dniu 18 sierpnia 2009 r. (k. 36 akt administracyjnych SKO) wynika, że w tym dniu nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków. Nie wskazuje na to żadne sformułowanie zawarte w protokole. Poza tym nie sprawdzono tożsamości osób, które mogły być potencjalnymi świadkami, nie zapytano o personalia, nie dostosowano się do wymogów przewidzianych w art. 83 § 3 k.p.a. J. M. (kierowca wykonujący przejazd w dniu 25 lutego 2009 r.) oraz I. D. (kontrolujący) złożyli jedynie wyjaśnienia. Owe wyjaśnienia nie stanowią jednak dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a. (zob. m.in. art. 75 § 1 k.p.a.). Nie mogły być zatem podstawą dokonania ustaleń faktycznych. Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyjaśnienia J. M. (nazwane również zeznaniami) były oceniane przez organ i według niego, nie obaliły domniemania zgodności z prawdą ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 25 lutego 2009 r. Tymczasem jako dowód potraktowany może być wyłącznie dowód przewidziany przez prawo, który w dodatku zostanie przeprowadzony zgodnie z wymogami proceduralnymi i utrwalony we właściwej formie. Skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego (art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania – tj. art. art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w zakresie prawidłowego zastosowania art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.), przeto podlegała uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostosuje się do powyższych wskazań i wyda decyzję, stosowną do poczynionych ustaleń. Ubocznie zauważyć należy, że organ odwoławczy wydał decyzję, mimo że w aktach administracyjnych brak jest zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz dokumentów z nim związanych (np. rozkładu jazdy). Bez tych dokumentów nie sposób ocenić, czy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.