III SA/Lu 525/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego L. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie nr [...] z dnia 15 maja 2025 r. w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. L. K. w dniu 17 czerwca 2024 r. złożył za wniosek o przyznanie płatności na rok 2024. Następnie w dniu 12 lipca 2024 r. skarżący złożył zmianę do wniosku. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa II do powierzchni 42,03 ha. Następnie 25 lutego 2025 r. oraz 22 marca 2025 r. skarżący złożył kolejne zmiany do wniosku. Wniosek został poddany obowiązkowej weryfikacji - kontroli administracyjnej w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...] (woj. lubelskie, powiat w. , gmina W., obręb L.), a mianowicie wykazała konflikt kontroli krzyżowej, gdyż wniosek o przyznanie płatności do działki ewidencyjnej nr [...] złożył także inny rolnik. Pismem z dnia 13 marca 2025 r. wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w odniesieniu do nieścisłości dotyczącej działki nr [...], poprzez złożenie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki nr [...] oraz dokumentów dotyczących ustalenia faktycznego użytkownika tej działki. W piśmie tym wskazano, że działka nr [...] została zadeklarowana do płatności również przez innych rolników. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 18 marca 2025 r. oświadczył, że odstępuje od dopłat obszarowych, ONW i rolnośrodowiskowych do powierzchni 1,6 ha. W piśmie z dnia 24 marca 2025 r. skarżący oświadczył, że w roku 2024 był użytkownikiem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] położonych w województwie lubelskim, powiecie w. , gmina W., obręb [...] L. Ponadto ponownie wniósł o "wykreślenie" działki nr [...] o powierzchni 1,60 ha. Skarżący złożył również rejestr działalności rolnośrodowiskowej potwierdzający użytkowanie działki [...] przez stronę. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 15 maja 2025 r. odmówił przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nałożył sankcję w wysokości 3 046,16 zł. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, że rolnik złożył wniosek, który podlega ocenie merytorycznej i może być podstawą do odmowy i sankcji - mimo że wniosek został skutecznie wycofany przed wydaniem decyzji; - zastosowanie sankcji finansowej mimo braku podstaw prawnych, gdyż wniosek został wycofany zgodnie z przepisami przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - prowadzenie postępowania administracyjnego mimo skutecznego cofnięcia wniosku, co powinno skutkować jego umorzeniem; - niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji - brak odniesienia się do faktu wycofania wniosku oraz brak wskazania podstawy prawnej do kontynuowania postępowania; - naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) - organ mimo złożonego i udokumentowanego cofnięcia wniosku, kontynuuje postępowanie, narażając wnioskodawcę na nieuzasadnioną sankcję finansową. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1190, dalej "rozporządzenie ONW"). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 z późn. zm., dalej jako "ustawa o Planie Strategicznym"). Organ ustalił, że we wniosku na rok 2024 skarżący ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW typ z ograniczeniami naturalnymi strefa II – do działek o powierzchni 42,03 ha. Kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...] (woj. lubelskie, powiat w. , gmina W., obręb L.), a mianowicie wykazała konflikt kontroli krzyżowej, gdyż wniosek o przyznanie płatności do działki ewidencyjnej nr [...] złożył także inny rolnik (ID [...]). Skarżący na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarował następujące działki rolne o łącznej powierzchni 14,47 ha: - F (PWD) o pow. 0.45 ha (TUZ), - G (PWD) o pow. 0,90 ha (TUZ), - część działki rolnej K (PWD -TUZ) o pow. 11,94 ha; działka rolna K o łącznej pow. 13,34 ha zadeklarowana została na dwóch działkach ewidencyjnych, tj. na działce ewidencyjnej nr [...] na pow. 11,94 ha oraz na działce ewidencyjnej nr [...] na pow. 1,40 ha, - M (PWD) o pow. 0,15 ha (TUZ), - część działki rolnej P (PWD-TUZ) o pow. 0,85 ha; działka rolna P (TUZ) o łącznej pow. 2,62 ha zadeklarowana została na trzech działkach ewidencyjnych, tj. na działce ewidencyjnej nr [...] na pow. 0,85 ha, na działce ewidencyjnej nr [...] na pow. 0,80 ha oraz na działce ewidencyjnej nr [...] na pow. 0,97 ha, - T (PWD) o pow. 0,18 ha (TUZ). W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w przedmiocie nieprawidłowości stwierdzonych na działce ewidencyjnej nr [...], skarżący w piśmie z dnia 18 marca 2025 r. oświadczył, że odstępuje od dopłat z powierzchni 1,60 ha na działce [...]. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy strona została poinformowana przez organ o nieprawidłowościach, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym strona nie mogła już skutecznie wycofać z wniosku o przyznanie płatności do działki, w stosunku do której organ wykrył nieprawidłowości. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wnioskodawca może całkowicie lub częściowo wycofać wniosek o przyznanie pomocy, z tym, że wycofanie nie jest możliwe, jeżeli dotyczy części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Organ drugiej instancji wskazał jednocześnie, że w myśl art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Mając na uwadze treść art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, posiadanie gruntów to nie tylko faktyczne ich użytkowanie, ale także posiadanie do nich tytułu prawnego. Warunek ten może zostać spełniony przez wszystkie dopuszczalne prawem formy (np. własność, użytkowanie, dzierżawa). Natomiast samo posiadanie gruntu nie stanowi takiego tytułu. Organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie rolnik nie przedstawił żadnego tytułu prawnego do spornej działki ewidencyjnej nr [...]. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe wykluczenie działki nr [...], jako niekwalifikującej się do przyznania płatności z uwagi na wykryte nieprawidłowości, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania płatności oraz nałożeniem przez organ pierwszej instancji przewidzianej prawem kary administracyjnej z tytułu przedeklarowania powierzchni. Organ ustalił, że we wniosku zadeklarowano do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II powierzchnię 42,03 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II wyniosła 27,56 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, tj. 14,47 ha wynika z wykluczenia z wniosku o przyznanie płatności działki ewidencyjnej nr [...] w oparciu o dane kontroli administracyjnej wniosku. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania wyniosła 52,50 % (różnica 14,47 ha: pow. stwierdzona 27,56 ha x 100%). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 482, z późn. zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, wówczas odmawia się tej płatności, a dodatkowo nakłada się karę stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni oraz stawki płatności. Stawka płatności do 1 ha na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II została określona w rozporządzeniu ONW na kwotę 264,00 zł. W związku z powyższym wyliczona kwota kary administracyjnej z tytułu przedeklarowania powierzchni wyniosła 3 046,16 zł. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ pierwszej instancji zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW i nałożył karę w wysokości 3 046,16 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podniósł, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie żądanej płatności. Strona składając wniosek podpisała go, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie oświadczyła we wniosku (sekcja Oświadczenia i Zobowiązania), że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Organ podkreślił, że wystąpienie o płatności nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika, zaś przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w których posiadaniu producent się znajduje. Zatem beneficjent tych środków winien dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. Skoro strona wystąpiła o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczyła, że znane jej są zasady ich przyznawania, to należy uznać, że znane jej były zasady w ich całokształcie. Tym samym to strona ponosi wyłączną winę za nieprawidłową deklarację we wniosku. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada sam wnioskodawca. Organ zauważył, że ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie nie może podważyć ocena zawarta w odwołaniu, w sytuacji, gdy strona nie przedstawiła żadnych przekonujących dowodów czy argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska. Samo twierdzenie strony nie stanowi żadnego przeciwdowodu w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie udowodnił okoliczności, z której wywodzi skutki prawne, a tym samym nie wykazał w tej części swojego uprawnienia do płatności. Jeżeli wnioskodawca nie przedstawił takich dowodów, to organ jest uprawniony do przyjęcia, że dana okoliczność nie została udowodniona. Ma on bowiem obowiązek nie tyle poszukiwania dowodów, co wszechstronnej ich oceny. Jeżeli dokonana ocena nie prowadzi do jednoznacznych wniosków, to wówczas organ ma prawo przyjąć, że okoliczność nie została udowodniona. Organ zaznaczył, że płatność przyznawana jest do gruntów rolnych spełniających określone kryteria. Zgłaszając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca deklaruje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie pomocy, która to powierzchnia jest weryfikowana przez organ w drodze kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu. W przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia była kontrola administracyjna, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...] (woj. lubelskie, powiat [...], gmina W., obręb L.). W realiach niniejszej sprawy strona zobowiązana była wykazać, że spełnia warunki do przyznania płatności. Powinna przedłożyć tego typu dowody, z których jednoznacznie będzie wynikało jej uprawnienie. Brak przedłożenia tego typu dowodów skutkuje niemożnością przyznania stronie dopłat. W świetle art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym organ nie jest zobowiązany do prowadzenia dalszych czynności z urzędu mających na celu realizację zasady prawdy materialnej. W przedmiotowej sprawie strona została poinformowana przez organ o nieprawidłowościach dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej powierzchni 14,47 ha. Skarżący nie mógł zatem skutecznie wycofać z wniosku o przyznanie płatności do działki, w stosunku do której organ wykrył nieprawidłowości, o czym organ poinformował stronę w wezwaniu z dnia 13 marca 2025 r. do złożenia wyjaśnień lub dokumentów dotyczących działki ewidencyjnej nr [...]. Działka, w stosunku do której organ wykrył nieprawidłowości, została wykluczona z wniosku o przyznanie płatności na rok 2024, co w konsekwencji spowodowało nałożenie przez organ sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, podczas gdy słusznym interesem skarżącego jest przyznanie mu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024; - art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji podważającej zaufanie do organów państwowych biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja jest rażąco i oczywiście nieproporcjonalna, niecelowa i niesprawiedliwa; - art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego - przepisów ustawy o Planie Strategicznym oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024 w całości. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. skarżący złożył kserokopię umowy dzierżawy z dnia 13 października 2004 r., zawartej na okres 20 lat począwszy od dnia 30 września 2005 r. do dnia 30 września 2025 r. pomiędzy Zarządem Wspólnoty Wsi L., jako wydzierżawiającym, a L. K., jako dzierżawcą, dotyczącą dzierżawy działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...], [...], [...]. Następnie na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. pełnomocnik organu złożył: kopię umowy dzierżawy gruntu z dnia 24 czerwca 2024 r. zawartej pomiędzy Spółką dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. a K. K., dotyczącej dzierżawy działek nr [...], [...] i [...], protokół z posiedzenia zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. z dnia 26 marca 2024 r., kopię pisma Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. z dnia 28 kwietnia 2026 r. skierowanego do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wraz z potwierdzeniem przyjęcia dokumentu, kopię pisma Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. z dnia 11 kwietnia 2023 r. skierowanego do Wójta Gminy W., wraz z odpowiedzią. Ponadto przy piśmie z dnia 8 maja 2026 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 11 maja 2025 r., Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadesłał dokumenty dotyczące przedstawionej przez skarżącego umowy dzierżawy z dnia 13 października 2004 r., a mianowicie: wyjaśnienia Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi L. z dnia 28 kwietnia 2026 r., pismo z dnia 27 kwietnia 2026 r. - wyjaśnienia Wójta Gminy W. w sprawie rejestracji Zarządu Spółki, pismo Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi L. z dnia 11 kwietnia 2023 r. skierowane do Wójta Gminy W., pismo z dnia 26 kwietnia 2023 r. - wyjaśnienia Wójta Gminy W. w sprawie dzierżawy działek, potwierdzenie przyjęcia dokumentów w dniu 28 kwietnia 2026 r., doprecyzowanie wyjaśnień Spółki z dnia 4 maja 2026 r., pismo z Wydziału Geodezji w sprawie rejestracji umowy dzierżawy z dnia 13 października 2004 r., wypis z rejestru gruntów, dokument obliczenia opłaty nr [...], zarządzenie nr [...] w sprawie utworzenia przymusowej spółki wraz z załącznikiem, decyzję z dnia 21 września 2022 r. Starosty [...] zatwierdzającą statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi L., pismo Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi L. z dnia 5 lipca 2023 r. skierowane do L. K., wraz z potwierdzeniem odbioru, pismo Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi L. z dnia 11 kwietnia 2023 r. i odpowiedź Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na wskazane pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja z 1 sierpnia 2025 r., którą Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. odmawiającą przyznania skarżącemu L. K. na rok 2024 płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. (ONW), ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II i nakładającą sankcję w wysokości [...] zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1190), wydanego na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 z późn. zm.). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych: 1) położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz 2) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów". Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik ubiega się równocześnie o przyznanie płatności ONW i podstawowego wsparcia dochodów, uznaje się, że użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów położone na obszarach ONW są również zadeklarowane do płatności ONW. Jednocześnie przepis art. 22 ustawy o Planie Strategicznym przewiduje, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku kontroli administracyjnej wniosku skarżącego L. K. o przyznanie płatności na rok 2024 stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji działki ewidencyjnej nr [...], położonej w województwie lubelskim, powiecie w. , gmina W., obręb [...] L. , na której skarżący deklarował działki rolne do płatności ONW. Organ stwierdził, że kontrola administracyjna wniosku wykazała konflikt kontroli krzyżowej, gdyż wniosek o przyznanie płatności do działki ewidencyjnej nr [...] złożył także inny rolnik (ID [...]). W związku z tym pismem z dnia 13 marca 2025 r. wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki nr [...] oraz dokumentów pozwalających na ustalenie faktycznego użytkownika działki nr [...] (wezwanie k. 124 akt adm.). W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 18 marca 2025 r. oświadczył, że na działce nr [...] odstępuje od dopłat obszarowych, ONW i rolnośrodowiskowych z powierzchni 1,6 ha. Następnie w piśmie z dnia 24 marca 2025 r. skarżący oświadczył, że w roku 2024 był użytkownikiem między innymi działki nr [...] i ponownie wniósł o nieuwzględnienie powierzchni 1,60 ha z działki nr [...]. Skarżący przedstawił również rejestr działalności rolnośrodowiskowej, w którym wskazane zostały czynności przeprowadzone w roku 2024 na działce nr [...]. W tych okolicznościach organ wydał decyzję, wykluczając z powierzchni deklarowanej do płatności szczegółowo wymienione w decyzji działki rolne albo części działek rolnych zadeklarowane na działce ewidencyjnej [...], w konsekwencji odmawiając przyznania płatności ONW, a także nakładając karę. W zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że z powodu wcześniejszego powiadomienia skarżącego o nieprawidłowościach, co nastąpiło pismem z dnia 13 marca 2025 r., wycofanie przez skarżącego wniosku w stosunku do działki, do której organ wykrył nieprawidłowości, nie było skuteczne. W związku z tym, ustalając procentową różnicę pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych, co skutkowało odmową przyznania płatności, a także nałożeniem kary, organ przyjął za podstawę wyliczenia powierzchnie działek rolnych deklarowane przez skarżącego we wniosku, bez uwzględnienia jego częściowego wycofania pismem z dnia 18 marca 2025 r. Zgodzić się należy, że wycofanie wniosku w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], w odniesieniu do której organ wykrył nieprawidłowości, zawiadamiając o tym skarżącego i wzywając do złożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wskazanej działki, nie mogło być uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Trafnie bowiem organ zwrócił uwagę na przepis art. 60 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym, zgodnie z którym wnioskodawca może całkowicie lub częściowo wycofać wniosek o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4, nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4, z tym że wycofanie nie jest możliwe, jeżeli: 1) dotyczy części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości; 2) wnioskodawca został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Stwierdzić jednak należy, że w sprawie nie jest jednoznacznie wyjaśniona kwestia czy skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do działki nr [...], co stanowiło jedną z zasadniczych okoliczności przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący złożył bowiem kopię umowy dzierżawy z dnia 13 października 2004 r., zawartej na okres 20 lat począwszy od dnia 30 września 2005 r. do dnia 30 września 2025 r., pomiędzy Zarządem Wspólnoty Wsi L., jako wydzierżawiającym, a L. K., jako dzierżawcą, dotyczącą między innymi dzierżawy działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]. W świetle przywołanego wyżej art. 22 ustawy o Planie Strategicznym posiadanie gruntu na podstawie tytułu prawnego stanowi obecnie niezbędną przesłankę przyznania płatności do gruntu. Przepis art. 22 ustawy o Planie Strategicznym odmiennie reguluje bowiem warunki przyznawania płatności posiadaczom aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 18 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022, poz. 1775), uchylonej z dniem 15 marca 2023 r. W dotychczasowej regulacji warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy o Planie Strategicznym różnice te nie występują. Wprowadzając ograniczenie w art. 22 powołanej ustawy przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Rzeczpospolita Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (por. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 oraz zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie III SA/Po 41/25). Zasadne jest więc stanowisko organu, że w przypadku płatności do gruntu nie jest aktualnie wystarczające władanie (użytkowanie, posiadanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się tytułem prawnym. Tytuł prawny może wynikać zarówno z prawa własności, jak i na przykład z umowy dzierżawy. Przy tym w sytuacji, gdy do tej samej działki zostały zgłoszone wnioski przez różnych rolników, organ winien ustalić który z wnioskodawców spełnił ustawowe przesłanki przyznania płatności. Ustalenia w powyższym zakresie, przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Zatem w uzasadnieniu decyzji organ winien przedstawić ustalenia dotyczące kwestii, który z rolników użytkował rolniczo sporne działki rolne i posiadał je na podstawie tytułu prawnego, a ustalenia te winny znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Niewątpliwie ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 wprowadza pewne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 66 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2). Zatem na mocy art. 66 ust. 1 i 2 tej ustawy zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a. Ograniczony został wynikający z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Mając zwłaszcza na względzie obowiązek organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji złożenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy konkurencyjnych wniosków o przyznanie płatności do tego samego gruntu, rozpatrzenie całego materiału dowodowego nie mogło być ograniczone do dowodów zgromadzonych jedynie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego, ale zachodziła potrzeba uwzględnienia także dowodów dotyczących tytułu własności innego rolnika, jako przeciwstawnych do wniosku skarżącego. Jest to istotne w niniejszej sprawie, gdyż skarżący na etapie postępowania sądowego przedstawił nowy dowód w postaci kopii umowy dzierżawy z dnia 13 października 2004 r. dotyczącej spornej działki, przy czym według tej umowy dzierżawa obejmowała rok 2024, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Organ zakwestionował powyższy dokument jako tytuł prawny skarżącego do działki nr [...] w roku 2024. Dla poparcia swojego stanowiska organ przedstawił szereg opisanych wyżej dokumentów, które zostały złożone na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r., a także po zamknięciu rozprawy, przy piśmie z dnia 8 maja 2026 r. Powyższe okoliczności wymagają jednak zbadania przez organ administracyjny, bowiem ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wykraczają poza kompetencje i rolę ustrojową sądów administracyjnych, których podstawowym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05), lecz zbadanie czy ustalenia dokonane przez organy administracyjne, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06). Dokumenty przedstawione w niniejszym postępowaniu sądowym nie były dotychczas przedmiotem oceny organu administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a dotyczą spornej w sprawie okoliczności mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ rozpatrzy cały materiał dowodowy i w oparciu o wyniki tej oceny podejmie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawi ocenę całego materiału dowodowego oraz wynikające z tej oceny ustalenia, w szczególności dotyczące zagadnienia czy skarżący w roku 2024 posiadał tytuł prawny do działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarował do płatności działki rolne. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).