III SA/Lu 53/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,(spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego " [...]" P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr rep. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że w dniu [...] września 2004 r. P. S. wniósł do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich pismo nazwane "skargą" na decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nakładającą karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. W. w C. poprzez ustawienie tymczasowego kiosku handlowego. Wniósł o uchylenie decyzji. Pismem z dnia [...] października 2004 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odniósł się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze strony i wyjaśnił, że sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] była rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] utrzymało decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] października 2004 r. P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2004 r. Decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. Nr V/37/99, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 1999 r. Nr XII/186/99 oraz art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie uzasadnił tym, że organ uznał skargę o wznowienie postępowania za nieuzasadnioną, a wyszły na jaw nowe okoliczności, które istniały w dniu wydawania decyzji i nie były znane organowi, tj. uchwały Rady Miejskiej, z których wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nie był upoważniony do wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie należało umorzyć z przyczyn określonych w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji nie wydał decyzji, która mogłaby być rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pismo z dnia [...] października 2004 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nie był władny w tej sprawie wydać na tym etapie postępowania żadnej decyzji. Na decyzję z dnia [...] P. S. wniósł w dniu [...] stycznia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organowi naruszenie art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. i art. 383 k.p.c. oraz wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2004 r. Strona podniosła, że w związku z ujawnieniem nowych dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Dróg Miejskich wydał pismo z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], które nie było postanowieniem ani decyzją, czym naruszył przepis art. 149 k.p.a. Zarząd nie wydał ani postanowienia o wznowieniu postępowania, ani decyzji o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jako niezgodna z prawem podlega uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podane przez skarżącego w skardze. Na wstępie należy podnieść, że rozpoznając sprawę ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołania wniesionego od pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2004 r. – Sąd jest obowiązany w myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygać w granicach danej sprawy, w związku z czym poddać ocenie może wyłącznie legalność decyzji o umorzeniu; natomiast nie może przeprowadzić merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] jako decyzji ostatecznej i prawomocnej zatem nie podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (...). Wniesienie podania może mieć tryb albo pośredni, albo bezpośredni. Tryb bezpośredni występuje w przypadku, gdy strona żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, od której nie złożono odwołania. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji będzie właściwy do wznowienia postępowania, chyba że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu (art. 150 § 1 i § 2 k.p.a.). Tryb pośredni będzie miał miejsce w razie żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy będzie właściwy do wznowienia postępowania. Tryb pośredni wniesienia podania o wznowienie postępowania dotyczy niniejszej sprawy. Decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego P. S. wydana została w następstwie odwołania strony złożonego od decyzji organu pierwszej instancji. Wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego czyli do organu odwoławczego. Kolegium zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jako niewłaściwe w sprawie przekazało wniosek o wznowienie postępowania organowi, do którego należało wnieść wniosek, tj. Zarządowi Dróg Miejskich. Przyjąwszy wniosek o wznowienie postępowania organ pierwszoinstancyjny zobowiązany był, po uprzednim zweryfikowaniu podania pod względem formalnym, przekazać podanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W myśl art. 150 § 1 k.p.a. bowiem organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (z wyjątkiem sytuacji uregulowanej w art. 150 § 2 k.p.a., gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną – jednakże w myśl art. 150 § 3 k.p.a. przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegium odwoławcze). Zatem nie można się zgodzić z twierdzeniami strony, że Zarząd Dróg Miejskich był zobowiązany wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania, albo decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Do wydania jednego z tych aktów prawnych zobowiązany był organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, tj. organ wydający decyzję w ostatniej instancji. Organ pierwszej instancji przekazał wniosek o wznowienie postępowania Kolegium, a ponadto, jakkolwiek nie był do tego zobowiązany, zwrócił się do strony z wyjaśnieniami z dnia [...] października 2004 r. Pismo to nie może być uznane za regulowane przez przepisy prawa administracyjnego władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, tj. za decyzję. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jakąjest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H.Beck, Warszawa 2004, s. 454-455). Nie ulega więc wątpliwości, że nie będąc do tego uprawnionym i zobowiązanym według obowiązującego prawa organ pierwszej instancji nie mógł wydać w sprawie wznowienia postępowania aktu administracyjnego, pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2004 r. nie jest decyzją administracyjną, zatem twierdzenia zawarte w owym piśmie nie mają charakteru władczego, nie mogą wywołać indywidualnie oznaczonych skutków prawnych i nie są dla strony wiążące. Przy tym zwraca uwagę fakt, że organ nie nadał pismu formy decyzji, nie zawarł w piśmie pouczenia o przysługującym adresatowi prawie do środka zaskarżenia od pisma, nie traktował pisma jako władczego aktu administracyjnego, więc strona nie miała podstaw tak je traktować. Toteż wbrew stanowisku skarżącego pisma tego nie można uznać za decyzję, zatem nie służyło od niego odwołanie Wychodząc z powyższego założenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Stwierdzić jednakże należy, że organ administracji publicznej powinien był w tej sytuacji wydać w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczne z mocy prawa postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa bowiem organ wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zatem z samej treści tego przepisu wynika, że postępowanie jest umarzane wówczas, gdy uprzednio było przedmiotowe, jednakże następnie stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie nigdy nie istniał przedmiot postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, że nie istniała decyzja administracyjna, od której przysługiwałoby stronie odwołanie. Zatem organ obowiązany był po przeprowadzeniu postępowania wstępnego ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i po stwierdzeniu jego niedopuszczalności wydać postanowienie w tym przedmiocie. Uznając, że w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, Sąd podziela w tej kwestii poglądy wyrażane przez przedstawicieli doktryny oraz w orzecznictwie (B.Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 583; P.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 s. 266; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX Nr 81351). Dlatego nie wydając w następstwie odwołania złożonego przez skarżącego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 w/w ustawy.