III SA/Lu 530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na postanowienie Samorządowe go Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr.[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wskazania lokalu socjalnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. P. i A. P. od pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w sprawie wskazania lokalu socjalnego nr [...] w budynku przy ul. J. w Ł. W podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ wskazał art. 134 w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie postępowania od aktu administracyjnego w formie decyzji. Organ II instancji jest zobowiązany zbadać dopuszczalność odwołania, tj. czy od danego aktu organu I instancji przysługuje środek zaskarżenia. Zdaniem organu odwoławczego o uznaniu aktu administracyjnego za decyzję administracyjną przesądza spełnienie warunków określonych art. 107 k.p.a., w szczególności uregulowania § 1- 3 art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem nazwiska i imienia oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a., stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy, analizując treść zaskarżonego przez stronę pisma Burmistrza Miasta, stwierdził, iż pismo to nie ma obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej, takich jak: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, a także uzasadnienia, które można byłoby uznać za uzasadnienie prawne i faktyczne oraz pouczenia o ewentualnie przysługującym środku zaskarżenia. W ocenie organu, w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione nie od decyzji administracyjnej, a jedynie od informacji udzielonej na piśmie, w związku z czym stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. P. i A. P. Podnieśli, że ich wniosek skierowany do Burmistrza Miasta powinien być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej pozytywnej lub negatywnej. Organ I instancji nie wydając decyzji złamał prawo. Ponadto uchylił się od wyjaśnienia, czy zaproponowany im lokal socjalny ma odpowiednie warunki i czy spełnia określone prawem wymagania. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej go "decyzji" Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola ta obejmuje fakt, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wskazania lokalu socjalnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 134 w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie jest środkiem prawnym, przysługującym stronie postępowania, służącym weryfikacji aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna (art. 127 § 1 k.p.a.). Należy zatem przyjąć, że odwołanie służy stronie postępowania od decyzji administracyjnej rozumianej jako rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że skarżąca M.. P. zwróciła się o przydział mieszkania dla siebie i swojej rodziny – męża A. P. i córki . P. z zasobów mieszkaniowych Gminy już w listopadzie 2004 r. (k -1 akt administracyjnych UM). Pismem z 21 września 2007 r. została poinformowana o umieszczeniu jej w projekcie wykazu osób oczekujących na przydział lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych Gminy, na pozycji nr 10 (k - 55 akt administracyjnych UM). Wyrokiem z 18 listopada 2009 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy orzekł o eksmisji M. P., A. P. i A. P. z dotychczas zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł. oraz ustalił, że przysługuje im uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Jednocześnie sąd nakazał wstrzymanie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] do czasu złożenia im przez Gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (k - 103 akt administracyjnych UM ). Następnie, jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego z dnia 24 marca 2010 r. skarżący zostali umieszczeni na pozycji nr 2 na liście osób oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (k - 113 akt administracyjnych UM ). Kolejnym pismem z 6 sierpnia 2010 r., Burmistrz Miasta wskazał lokal socjalny nr [...] w budynku przy ul. [...] do zasiedlenia przez M.P., A. P. i A.P.. Pismo to zawierało również informację o konieczności odebrania w Urzędzie Miejskim stosownego skierowania celem zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu (k - 123 akt administracyjnych UM ). Na powyższe pismo skarżący M. P. i A. P., w dniu 16 września 2010 r., wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Wskazane pismo nazwali decyzją i zarzucili mu naruszenie prawa materialnego art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez przyznanie im lokalu w złym stanie technicznym i niespełniającego norm metrażowych. Zatem w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało przede wszystkim, jaki charakter prawny ma skierowane do skarżących pismo Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], wskazujące im do zasiedlenia lokal socjalny przy ul. [...]oraz informujące o potrzebie odebrania skierowania do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że wymienione pismo jest decyzją administracyjną, stronie przysługiwałoby odwołanie. Na gruncie doktryny, jak również orzecznictwa sądowego zostało wypracowane pojęcie "decyzji administracyjnej", pod którym należy rozumieć indywidualny akt zewnętrzny z zakresu prawa administracyjnego, stanowiący władcze działanie organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Decyzja administracyjna jako jednostronna czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Wyd. LEX W-wa 2009 r., str. 502). Z kolei z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja, tylko z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zatem o uznaniu za decyzję administracyjną nie przesądza jedynie fakt, iż w piśmie zawarte zostały elementy decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a., ale istnienie materialnoprawnej podstawy do jej wydania, wyrażające się we władczym i jednostronnym rozstrzygnięciu o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki. W sprawie objętej skargą, organy prowadziły postępowanie w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn. – Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Określają one m.in. tryb udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08 ONSAiWSA 2008/6/90). W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek jest rozpoznawany, skutkiem czego następuje zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu, bądź odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Zatem w pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Uwzględniając powyższe rozważania, stwierdzić należy, że pismo Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. informujące o wskazaniu lokalu socjalnego i konieczności odebrania skierowania do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu socjalnego zostało wydane już po zakończeniu pierwszego etapu postępowania mającego administracyjnoprawny charakter, tj. po rozpoznaniu wniosku skarżącej o przydział lokalu socjalnego i zakwalifikowaniu jej osoby na listę osób oczekujących na najem lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy. Czynności związane z samą umową najmu, w tym informacja o wskazaniu lokalu socjalnego, czy też skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007r., II SA/Wa 2140/06 LEX nr 339411). Czynności te podejmowane w drugim etapie postępowania w sprawie przydziału lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, iż wskazanie osobie ubiegającej się o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, konkretnego lokalu socjalnego winno nastąpić w formie "decyzji administracyjnej pozytywnej lub negatywnej". Działania organu administracji w formie decyzji, nie można domniemywać, taka koncepcja musi wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje takiej formy działania organu we wskazanym zakresie (tj. udzielenia informacji o lokalizacji przydzielonego lokalu socjalnego, wezwania do odebrania skierowania do zawarcia umowy najmu). Skoro pismo Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest jedynie udzieleniem informacji w sprawie na piśmie, to nie stanowi decyzji administracyjnej i nie służy od niego odwołanie. W sytuacji gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji na podstawie 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92 ONSA 1993/2 poz. 48). W konsekwencji, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, mimo ograniczenia uzasadnienia do rozważań odnośnie obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, odpowiada prawu. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji.