III SA/Lu 536/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi S.K., I.K. - spadkobierców R.K. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia[...] marca 1993 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia uprawnienia do części lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miejskiego Nr [...] z dnia[...] grudnia 1992r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miejskiego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił cofnięcia G. F. uprawnień do części lokalu mieszkalnego Nr [...] w domu Nr [...] położonym przy ul. [...] i oddania tej części lokalu do dyspozycji współwłaścicielki nieruchomości R. K. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia było to, że R. K. jest współwłaścicielką niewydzielonej części budynku. Kolegium Odwoławcze przy [...] Sejmiku Samorządowym, rozpoznając odwołanie R. K., decyzją z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu orzekającego w I instancji stwierdzając, że zwrotu nadwyżki powierzchniowej w domu wielomieszkaniowym może dochodzić właściciel domu, o ile istnieje wydzielony lokal mieszkalny, tymczasem R. K. jest współwłaścicielką domu wielomieszkaniowego, a nie lokalu wyodrębnionego w tym domu, stąd nie może uzyskać decyzji o opróżnieniu części lokalu zajętego przez najemcę. Ponadto skarżąca ma zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, gdyż zajmuje lokal składający się z trzech pokoi o powierzchni [...] m2, a do zamieszkiwania w tym lokalu uprawniona jest tylko jej córka. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego, który – jej zdaniem – nie wymaga, by miała ona konkretnie wydzielony lokal. Według tego przepisu wystarczy, że legitymuje się tytułem własności, a po stronie najemcy istnieje nadwyżka powierzchni mieszkalnej. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 30 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 778/93) oddalił skargę z następujących powodów: skarżąca jako współwłaścicielka domu Nr [...] przy ul. [...] nie może domagać się cofnięcia uprawnień do części lokalu mieszkalnego w tym domu (stanowiącej nadwyżkę powierzchniową), zajmowanej przez G. F., gdyż dom ten nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa lokalowego. Jest to bowiem dom wielomieszkaniowy, w którym nie ma wydzielonych własności poszczególnych lokali mieszkalnych. Tymczasem decyzja o opróżnieniu części lokalu mieszkalnego zajmowanego przez najemcę na podstawie decyzji i przydziale może być wydana wtedy, gdy przedmiotem własności jest dom, w którym jest wyodrębniona własność poszczególnych lokali, choćby nawet najemca zajmował lokal o powierzchni znacznie przekraczającej normy zaludnienia przypadające na jedną osobę. Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości złożył rewizję nadzwyczajną opartą na zarzucie rażącego naruszenia art. 207 § 5 k.p.a. (omyłkowo podanego jako art. 205 § 5 k.p.a.) oraz art. 44 ust. 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. nr 30, poz. 165 ze zm.) i na postawie art. 210 k.p.a., wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III ARN 14/94) Sąd Najwyższy – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, dokonując wykładni art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego, uznał, że w przypadku stwierdzenia nadwyżki powierzchni w lokalu zajmowanym przez osobę z tytułu szczególnego stosunku najmu, właściwy organ lokalowy powinien wydać decyzję o przydziale tej nadwyżki właścicielowi domu. Uznał również, że art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego ma zastosowanie do właścicieli domów i lokali określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 tego prawa, zaś pkt 2 tego artykułu wymienia właścicieli domów jednorodzinnych i "lokali w innych domach stanowiących własność osób fizycznych". W pojęciu "inne domy stanowiące własność osób fizycznych" mieści się więc dom wielomieszkaniowy, gdyż przyjęta redakcja art. 29 ust. 1 pkt 2 nie wyłącza takich domów. Przeciwnie, art. 29 ust. 1 pkt 2 nawiązuje w swej treści do art. 33 ust. 3 Prawa lokalowego; ten zaś przepis dotyczy właścicieli domów wielomieszkaniowych. Dalej sąd stwierdził, że wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie, art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego ma zastosowanie także do właścicieli domów wielomieszkaniowych, zaś fakt istnienia współwłasności nie może ograniczać uprawnień wynikających z prawa własności w stosunkach z osobami trzecimi. Zgodnie bowiem z art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, zaś wniosek R. K. o wydanie decyzji cofającej G. F. uprawnienia do części lokalu mieszkalnego jest typową czynnością zachowawczą na korzyść wszystkich uprawnionych współwłaścicieli. Postanowieniem z dnia 24 listopada 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie zawiesił postępowanie sądowe na mocy art. 174 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 211 k.p.a. z uwagi na fakt, że skarżąca R. K. zmarła dnia [...] sierpnia 1994 r. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych R. K.: S. M. K. i I. T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 128 p.p.s.a. Sąd jest zobowiązany do podjęcia postępowania z urzędu, gdy ustaną przyczyny, dla których je zawieszono. Po ustaleniu spadkobierców zmarłej R. K., wstąpili oni w prawa skarżącej, ponieważ zaskarżona decyzja dotyczyła majątku spadkowego, tj. udziału w nieruchomości budynkowej położonej w L. przy ul. [...]. Podnieść należy, że zaskarżona decyzja zapadła pod rządami obowiązującej w 1993 r. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U z 1987 r. nr 30, poz. 165 ze zm.). Z dniem 12 listopada 1994 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509 z późn. zm.), zaś jej art. 67 pkt 2-4 stanowił o utracie mocy obowiązującej ustawy Prawo lokalowe. Z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), tj. 10 lipca 2001 r. przestały obowiązywać przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Przepisy powołanych powyżej ustaw nie przewidują drogi administracyjnej do rozstrzygania sporów wynikających z najmu lokalu. Nie zawierają również postanowień dotyczących weryfikacji decyzji ostatecznych, wydanych przed wejściem wyżej wymienionych ustaw w życie. Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym była skarga na ostateczną decyzję administracyjną, wniesiona przez stronę tej decyzji w przewidzianym do tego terminie. Wobec spełnienia przez stronę warunków wymaganych prawem do poddania ostatecznej decyzji osądom sądu administracyjnego co do jej niezgodności z prawem obliguje sąd do jej rozpoznania. Po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej i po wniesieniu skargi nie zaistniały przyczyny, dla których stało się ono bezprzedmiotowe. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego istnieje nadal w całej swojej strukturze. Skarżący nie cofnęli skargi, a zaskarżona decyzja nie utraciła swej ostateczności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać na to, że była ona już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny i na skutek rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 21 kwietnia 1994 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu Najwyższego wiąże w sprawie sąd ponownie rozpoznający skargę na ostateczną decyzję (w drodze analogii ma tu zastosowanie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), gdyż obowiązujący do 1 stycznia 2004 r. art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U z 1995 r. nr 74, poz. 368 ze zm.) stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły być poddane kontroli Sądu Najwyższego w trybie rewizji nadzwyczajnej. W takiej sytuacji w tej konkretnej sprawie wiążąca stawała się wykładnia prawa przyjęta przez Sąd Najwyższy w jego orzeczeniu; wykładnią tą związany był Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego uprawniała właściwy organ lokalowy po stwierdzeniu nadwyżki powierzchni w lokalu zajmowanym przez osobę z tytułu szczególnego trybu najmu, do wydania decyzji o przydziale tej nadwyżki właścicielowi domu lub lokalu. Należy również zauważyć, że art. 44 ust. 4 poprzez art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa lokalowego ma zastosowanie do właścicieli domów wielomieszkaniowych, zaś fakt istnienia współwłasności nie może ograniczać uprawnień wynikających z prawa własności w stosunkach z osobami trzecimi. Z treści art. 44 ust. 4 Prawa lokalowego oraz służącego potrzebom tego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1-3 ww. Prawa lokalowego wynika, że uprawnienia, o których mowa w omawianym przepisie, mogą służyć nie tylko właścicielom domów (lokali), którzy częściowo je zamieszkują, ale także wtedy gdy zamieszkują je osoby bliskie właścicielom (art. 9 ust. 1 Prawa lokalowego) lub gdy zostały oddane w najem lub bezpłatne używanie na podstawie art. 33 ust. 3 Prawa lokalowego, a także wtedy, gdy właściciele dopiero zgłoszą wniosek o umożliwienie zamieszkania we własnym domu. Organy obu instancji, rozpatrując wniosek R. K. o cofniecie uprawnień G. F. do części lokalu mieszkalnego Nr [...] w domu Nr [...] położonym przy ul. [...] i oddaniu tej części lokalu do dyspozycji współwłaścicielce nieruchomości, zinterpretowały przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji orzekającej co do istoty sprawy – odmiennie od wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy. Naruszyły więc prawo materialne polegające na błędnej jego wykładni czyli błędnym pojmowaniu treści określonego przepisu prawa (por. A. Kabat [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, str. 335). Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, gdyż miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji umorzy jednak postępowanie na mocy art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe została bowiem uchylona z dniem 12 listopada 1994 r. przez ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Ustawa ta wprowadziła daleko idące zmiany w sprawach lokalowych i z dniem jej wejścia w życie zakończył się wieloletni okres publicznej gospodarki zasobami mieszkaniowymi i przywrócone zostały cywilnoprawne formy kształtowania stosunków najmu. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 tej ustawy najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalami, albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nieoznaczony. Ten zapis oznacza, że w odniesieniu do stosunków najmu w wymienionej ustawie nastąpiło przekształcenie tych stosunków z mocy samego prawa w stosunki najmu na czas nieoznaczony w rozumieniu powyższej ustawy. Ustawa powyższa została uchylona przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która weszła w życie z dniem 10 lipca 2001 r. za wyjątkiem przepisów art. 18 ust. 4 i 32, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Nowa ustawa nie zmieniła zasad otrzymywania lokali będących w mieszkaniowym zasobie gminy. Ponieważ stosunki wynikające z umowy najmu są stosunkami cywilnoprawnymi, nie mogą być one rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa niniejsza na skutek zmiany przepisów prawa utraciła charakter sprawy administracyjnej i powinna być umorzona. Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzającego go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. W związku z tym sąd uchylił decyzję organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.