III SA/Lu 538/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy WSA Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 września 2025 r. nr IGK-II.7221.1.33.2025.EK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 września 2025 r. (nr IGK-II.7221.1.33.2025.EK) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. z dnia 9 lipca 2025 r. (nr GG-I.6620.39.2025.AK) o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej A. T. postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. A. T., reprezentowana przez T. T., zgłosiła do Starosty K. żądanie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków w obrębie geodezyjnym [...] S. , jednostka ewidencyjna [...] F. , poprzez zmianę miejsca położenia działki nr [...] i wpisanie tej działki w miejsce, w którym obecnie wpisana jest działka nr [...]. Kolejnym pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o sprostowanie treści jej wniosku z dnia 10 czerwca 2025 r. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2025 r. Starosta K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji wyjaśnił, że sprawy skarżącej o tożsamej treści były już przez niego rozpatrywane. Wnioskiem z dnia 29 października 2013 r. skarżąca wniosła o "wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej: [...], F. , obręb nr [...], S. , poprzez prawidłowe umieszczenie na mapie ewidencyjnej działki o numerze [...], w miejscu działki oznaczonej numerem [...]". W dniu 10 lipca 2014 r. Starosta K. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, odmawiając wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie geodezyjnym [...] - S. gmina F., polegającej na umieszczeniu na mapie ewidencyjnej działki numer [...] w miejsce działki nr [...]. Decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lutego 2015 r. Natomiast postanowieniem z dnia 21 maja 2020 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty K. z dnia 10 lipca 2014 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, która została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie do Głównego Geodety Kraju. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżąca zaskarżyła również i to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/20 – oddalił skargę. Następnie we wniosku z dnia 18 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła do Starosty "o aktualizację wpisu w ewidencji w obrębie geodezyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] F. , poprzez zmianę miejsca położenia działki nr [...] i wpisania tej działki w miejsce, w którym obecnie wpisana jest działka nr [...]". Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2023 r. Starosta K. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone przez skarżącą postanowienie, która wniosła skargę na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 654/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Organ powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. podniósł, że w kodeksie nie skonkretyzowano innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W sprawie zachodzi przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Wnioskodawczyni domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, która została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Starosty K. z dnia 10 lipca 2014 r. w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co stanowi przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania. Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia, postanowieniem z dnia 3 września 2025 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej jako "k.p.a."). Wyjaśnił, że żądanie skarżącej dotyczyło aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów poprzez zmianę miejsca położenia działki o numerze [...] i wpisania tej działki w miejsce innej działki o numerze [...]. Ponadto wnioskodawczyni określiła, że żąda wprowadzenia wnioskowanych zmian na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm. – dalej jako "pgik"), jako właścicielka działki numer [...]. Nie żądała wznowienia postępowania prowadzonego przez Starostę, a zakończonego decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. ani też stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. lub utrzymującej ją w mocy decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lutego 2018 r. Organ II instancji wyjaśnił również, że treść żądania zawartego we wniosku z dnia 29 października 2013 r. jak i wniosku z dnia 10 czerwca 2025 r. jest tożsama. W obu przypadkach skarżąca domagała się aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie działek numer [...] i [...], położonych w obrębie [...] S. , gmina F., poprzez zmianę lokalizacji wskazanych nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego Starosta K. , uznając wystąpienie skarżącej za wniosek o dokonanie zmian ewidencyjnych, a następnie wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na wniesienie żądania rozstrzygniętego już w decyzji ostatecznej, nie naruszył przepisów prawa. Okoliczność ta stanowi przeszkodę do wszczęcia wnioskowanego postępowania, co wypełnia przesłankę art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ I instancji słusznie określił charakter wniosku skarżącej z dnia 10 czerwca 2025 r. i uznał go za tożsamy z oczekiwaniem wszczęcia postępowania w zakresie identycznym z postępowaniem zakończonym już ostateczną decyzją Starosty z dnia 10 lipca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 145 § pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania na etapie odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca przedstawiła okoliczności możliwe do rozpatrzenia w ramach merytorycznych czynności organu w toku prowadzonego postępowania. Regulacje prawne nie przewidują możliwości weryfikacji merytorycznych ustaleń organu I instancji na etapie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania w zakresie zasadności odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca A. T. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie, wniosła o jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., wskutek niepodjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że wniosek skarżącej złożony w piśmie z dnia 10 czerwca 2025 r. o aktualizację wpisu w ewidencji gruntów w obrębie geodezyjnym [...] S. , jednostka ewidencyjna [...] F. , poprzez zmianę miejsca położenia działki nr [...] i wpisania tej działki w miejsce, w którym obecnie wpisana jest działka nr [...] dotyczy sprawy rozstrzygniętej prawomocną decyzją i że w związku z tym nie można wszcząć nowego postępowania na podstawie tego wniosku pomimo, że dołączyła do wniosku dokumenty, które nie były wcześniej poddane ocenie organów prowadzących postępowania w sprawie objętej w/w wnioskiem; 2) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie do wniosku skarżącej; 3) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskutek niezastosowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego jako całkowicie bezzasadna nie mogła zostać uwzględniona. Wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego rodzaju rozstrzygnięciem jest zaskarżone postanowienie. W trybie uproszczonym sąd, zgodnie z ustawą, rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Organ prawidłowo ustalił treść żądania strony skarżącej. Jak wynika z treści wniosku oraz późniejszych pism kierowanych do organu I instancji, skarżąca wniosła o aktualizację wpisu w ewidencji gruntów w obrębie geodezyjnym [...] S. , jednostka ewidencyjna [...] F. , poprzez zmianę miejsca położenia działki oznaczonej nr [...] i wpisanie tej działki w miejsce, w którym obecnie wpisana jest działka oznaczona nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia o proceduralnym charakterze stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania omawianej instytucji procesowej. Powołany przepis został wprowadzony do porządku prawnego w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, z późn. zm.). Nowelizacja pozwoliła na wyraźne wyodrębnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia - od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty. W treści art. 61a § 1 k.p.a. wskazano dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, 2) gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do innych przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). W doktrynie podnosi się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdzie można wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – (Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11). "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego ograniczone są do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a). Zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o dokonanie zmiany miejsca położenia działki o numerze [...] i wpisania tej działki w miejsce działki o numerze [...]. Tożsamej treści wniosek skarżąca złożyła w dniu 29 października 2013 r. Starosta K. decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany a organ odwoławczy decyzją z dnia 18 lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja stała się prawomocna. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i rozważania, podkreślić należy, że w obu przypadkach, tj. we wniosku z dnia 29 października 2013 r. i we wniosku z dnia 10 czerwca 2025 r. treść żądania skarżącej jest identyczna. W obu tych przypadkach strona domagała się aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie działek o numerach [...] i [...], położonych w obrębie [...] S. , gmina F., poprzez zmianę lokalizacji tych nieruchomości. W takiej sytuacji organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda do wszczęcia postępowania z uwagi na okoliczność, że wniesione żądanie zostało już w przeszłości rozstrzygnięte wprawdzie negatywnie, ale decyzją ostateczną. Dlatego zasadnie Słusznie zastosowano jako podstawę rozstrzygnięcia wniosku strony przepis art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. W przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju postanowienie, sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie zasadności wniosku i podniesionych w nim zarzutów co do ewentualnej niezgodności wpisów w ewidencji z przepisami prawa i faktami, a jedynie bada prawidłowość rozstrzygnięcia organu w zakresie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z tych też względów sąd w ogóle nie mógł odnosić się do zarzutów skargi w zakresie ewentualnej niezgodności wpisów zawartych w danych ewidencji gruntów i budynków z przepisami prawa. Organ prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie dopuścił się również zarzucanych przez stronę skarżącą naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te nie znajdują żadnego oparcia w zebranych dowodach i okolicznościach sprawy. Organ wydający zaskarżone postanowienie podjął niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej należytego załatwienia, co zrobił bez naruszenia prawa. W istocie organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi okazały się zatem w całości nieuzasadnione i skutkowały uznaniem skargi za całkowicie bezzasadną. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.