III SA/Lu 540/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą nr XLVI/398/09 z dnia 28 sierpnia 2009 r. Rada Miasta Biłgoraj ustaliła wysokość opłat obowiązujących za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj. Jako podstawę uchwały wskazano w art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej "u.s.g."), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 679) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1590). Zgodnie z treścią § 1 zaskarżonej uchwały, ustala się wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj zgodnie z załącznikiem do uchwały. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Biłgoraj, zaś w § 3 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Załącznik do uchwały określa stawki opłat za korzystanie z cmentarzy na terenie miasta Biłgoraj i zawiera następujące pozycje: I. Stawki opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego "Lapidarium" przy ul. Lubelskiej w Biłgoraju: Lp. 1: Miejsce grzebalne wraz z grobowcem pojedynczym dwupoziomowym – wartość brutto 3000,00; II. Stawki opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego "Stary" przy ul. Lubelskiej w Biłgoraju: Lp. 1: Miejsce grzebalne pod grób ziemny lub murowany pojedynczy dwupoziomowy – wartość brutto 500,00; III. Stawki opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego przy ul. Stefana Batorego w Biłgoraju: Lp. 1: Miejsce grzebalne pod grób ziemny lub grób murowany pojedynczy dwupoziomowy – wartość brutto 200,00. Jednocześnie w załączniku do uchwały wskazano, że opłaty obejmują podatek od towarów i usług. Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2009 r. Nr 116, poz. 2554. Wskazana uchwała utraciła moc na podstawie § 3 uchwały Rady Miasta Biłgoraj nr XI/85/15 z dnia 25 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2015 r., poz. 5371), która z kolei utraciła moc na podstawie § 3 uchwały Rady Miasta Biłgoraj nr XVIII/168/2020 z dnia 18 marca 2020 r. Natomiast uchwała Rady Miasta Biłgoraj nr XVIII/168/2020 utraciła moc zgodnie z § 3 uchwały Rady Miasta Biłgoraj nr XL/446/2022 z dnia 7 grudnia 2022 r. Skargę na uchwałę nr XLVI/398/09 z dnia 28 sierpnia 2009 r. wniósł Prokurator Rejonowy w Biłgoraju, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 2, 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie obowiązujących na cmentarzach komunalnych znajdujących się na terenie miasta Biłgoraj opłat za świadczone usługi na tych cmentarzach, jakie miały być ponoszone przez podmioty korzystające z tego cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, w sposób arbitralny i nie poddający się kontroli i nadzorowi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g., bowiem reguluje prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Miasta Biłgoraj poprzez nałożenie na nich obowiązku uiszczenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w wysokości wskazanej w załącznikach do uchwały i uchwał ją zmieniających. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, w związku z czym podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. Prokurator podniósł, że ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy inna ustawa nie określi zakresu pobieranych opłat. Takie odrębne przepisy zawiera ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej. Z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W związku z tym wprowadzenie opłat za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) oraz za czynności związane z korzystaniem z cmentarza należy uznać za niemające podstawy prawnej, a zatem sprzeczne z przepisami art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wprost stanowi, że radzie przysługuje właściwość do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulację stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W konsekwencji taka regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy do wprowadzania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i 94 Konstytucji. Wprowadzenie uchwałą nr XLVI/398/09 z dnia 28 sierpnia 2009 r. opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj, których wysokość zmieniana była uchwałami: nr XI/85/15 z dnia 25 listopada 2015 r., nr XVIII/168/2020 z dnia 18 marca 2020 r. oraz nr XL/446/2022 z dnia 7 grudnia 2022 r., narusza zatem w sposób wyraźny treść art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jednocześnie naruszenie to ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Prokurator podniósł również, że opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń stanowiących własność gminy, w tym przypadku infrastruktury cmentarnej, nie mogą pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych, czego w rzeczywistości dotyczą. Wyjaśnienie celowości, zasadności i wysokości tych opłat powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu stosownej uchwały. Zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia, natomiast jej projekt takie uzasadnienie zawierał, jednak uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób lakoniczny, nie zawierało konkretnych okoliczności, które wpłynęły na wysokość ustanowionych opłat, w tym także różnic w opłatach ustanowionych na konkretnych cmentarzach. Brak uzasadnienia wysokości opłat uniemożliwia ocenę legalności każdej z nich. Nieznane są bowiem motywy, jakimi kierował się organ gminy przy jej podejmowaniu. Powody uchwalenia zasad pobierania opłat oraz ustalenia ich wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. W trakcie posiedzenia Rady Miasta Biłgoraj z dnia 28 sierpnia 2009 r., zgodnie z punktem 13. protokołu nr XL VI/09, odbyła się dyskusja dotycząca treści projektu zaskarżonej uchwały i wysokości opłat w niej zawartych. Burmistrz Miasta przedstawił wysokość poszczególnych stawek, jednak nie wskazał żadnego uzasadnienia dla takiego, a nie innego określenia ich wysokości. W związku z powyższym uznać należy, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Biłgoraj narusza także przepisy Konstytucji RP, gdyż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Biłgoraj wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Biłgoraj nr XLVI/398/09 z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj już nie obowiązuje, gdyż została uchylona z dniem 7 stycznia 2016 r. Pozostałe uchwały wymienione w uzasadnieniu skargi jako zmiany skarżonej uchwały, takimi zmianami nie były. Były to samodzielne uchwały, uchylające poprzednie. Rada Miasta podniosła również, że skarga zawiera generalne wywody, z których nie wszystkie odnoszą się do zapisów skarżonej uchwały. W szczególności organ zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku Prokuratora, projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał uzasadnienia, a w uchwale nie ma żadnego zapisu dotyczącego przedłużenia prawa do grobu. Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem Prokuratora, jakoby opłaty za czynności związane z korzystaniem z cmentarza należało uznać za niemające podstawy prawnej. Podstawę taką, zdaniem organu, stanowi bezpośrednio art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Organ podniósł przy tym, że określone w skarżonej uchwale stawki opłat za korzystanie z cmentarzy na terenie miasta Biłgoraj, a konkretnie za "miejsca grzebalne" są w istocie stawkami za pochowanie zwłok i jako takie były traktowane w praktyce przy ich pobieraniu przez Gminę Miasto Biłgoraj. Również wykładnia celowościowa zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że opłata "za miejsce grzebalne", jest w istocie opłatą za pochowanie zwłok, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Różnica w użytej terminologii ("opłata za miejsce grzebalne" zamiast "opłaty za pochowanie") nie powinna mieć w tym przypadku żadnego znaczenia, wobec tożsamego celu tych opłat. Organ nie zgodził się również z wyrażonym w skardze stanowiskiem, iż art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Organ podniósł ponadto, że sam brak uzasadnienia projektu uchwały nie może być podstawą stwierdzenia jej nieważności, jeżeli nie narusza ona prawa. Ustalone zaskarżoną uchwalą stawki opłat nie były przypadkowe. W szczególności najwyższa z tych stawek - 3000 zł za miejsce grzebalne na terenie Cmentarza Komunalnego "Lapidarium" przy ul. Lubelskiej w Biłgoraju jest wynikiem rzetelnej kalkulacji opartej o faktyczny koszt wybudowania kwater. Gmina Miasto Biłgoraj zawarła bowiem 2 lutego 2009 r. umowę nr RB/1/09, której przedmiotem było urządzenie tego cmentarza. W jej wyniku wybudowane zostały 92 kwatery grzebalne oraz ossarium, a także infrastruktura cmentarza (droga dojazdowa), warte łącznie 278.076,09 zł. Kwota ta podzielona przez liczbę grobów (tj. 92), daje wynik 3 022,56 zł, co w zaokrągleniu było podstawą ustalenia opłaty 3000 zł. Opłata ta była więc wynikiem racjonalnej kalkulacji opartej o rzeczywiste koszty wykonania inwestycji, a uiszczający ją mają do dyspozycji gotową, murowaną kwaterę grzebalną. Przed wykonaniem inwestycji cmentarz ten nie mógł służyć celom grzebalnym. Do kosztów, które miasto rekompensuje sobie tą opłatą, zaliczono tylko koszty, z których użytkownicy faktycznie korzystają (tj. miejsca grzebalne, ossarium oraz droga na terenie cmentarza), nie zaliczono do nich natomiast kosztów przygotowania terenu, wykonania ogrodzenia itd. Opłaty za miejsce na cmentarzu "Starym" przy ul. Lubelskiej w Biłgoraju oraz przy ul. Stefana Batorego mają charakter symboliczny i wynikają z bieżących kosztów utrzymania cmentarzy. W szczególności "Stary" cmentarz przy ul. Lubelskiej jest cmentarzem, gdzie odbywają się pochówki głównie do istniejących grobów, a gmina nie buduje na nim nowych kwater, co powoduje, że nie jest możliwe precyzyjne obliczenie opłat w taki sposób, aby wpływy z nich bilansowały koszty utrzymania cmentarza. Pochówki są bowiem nieregularne i zależne od dostępności miejsc grzebalnych. W żadnym z lat funkcjonowania skarżonej uchwały suma pobranych opłat nie przekroczyła rzeczywiście poniesionych kosztów utrzymania cmentarzy. Rada Miasta Biłgoraj wniosła o dopuszczenie dowodów z umowy z dnia 2 lutego 2009 r. nr RB/1/09 - na potwierdzenie urządzenia cmentarza przez Gminę Miasto Biłgoraj i wysokości poniesionych na ten cel kosztów oraz dokumentu przyjęcia środka trwałego z dnia 30 lipca 2009 r. - na potwierdzenie wartości poszczególnych składników wskazanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała nr XLVI/398/09 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj. Nie budzi wątpliwości, że uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akty prawa miejscowego. Są one bowiem aktami normatywnymi zawierającymi normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat). Są aktami generalnymi, określającymi dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych oraz aktami abstrakcyjnymi regulującymi powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania określonych w nich opłat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1533/20). Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W okolicznościach sprawy, mimo upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie ma normatywnych przeszkód do stwierdzenia jej nieważności, gdyż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała utraciła moc zgodnie z treścią § 3 uchwały Rady Miasta Biłgoraj nr XI/85/15 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj. Natomiast nie była zmieniana wymienioną uchwałą ani kolejnymi uchwałami, a co mylnie podnoszono w skardze. Uchwały nr XI/85/15 z dnia 25 listopada 2015 r., nr XVIII/168/2020 z dnia 18 marca 2020 r. oraz nr XL/446/2022 z dnia 7 grudnia 2022 r. nie były aktami zmieniającymi treść zaskarżonej uchwały z dnia 28 sierpnia 2009 r., lecz nowymi aktami prawa miejscowego, samodzielnymi i podlegającymi ewentualnie odrębnemu zaskarżeniu. Mimo późniejszej utraty przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, badanie legalności tej uchwały nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W świetle utrwalonego stanowiska judykatury, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, okoliczność, że zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, gdyż akt ten mógł być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że weryfikacja przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowa (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, OTK 1994, z. 2, poz. 44; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2315/11; z 6 września 2013 r., sygn. I OSK 2315/11; z 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1719/11; z 27 maja 2008 r., sygn. II OSK 344/08; z 13 września 2006 r., sygn. II OSK 758/06; z 2 września 2005 r., sygn. I OSK 394/05, z 27 maja 2025 r., sygn. III FSK 100/25). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem w świetle powołanych przepisów stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uważa się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95; z 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 679/12 i I OSK 997/12; z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2884/16; z 6 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1733/23; z 2 lipca 2024 r., sygn. II GSK 111/24 i powołane tam M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" obejmuje zaś naruszenia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa zalicza się, między innymi, nieodpowiednie oznaczenie uchwały, a także powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 6510/21; z 15 marca 2019 r., sygn. I GSK 993/18, a także P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 554-555 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). W ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w jej treści zostały powołane przepisy art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują między innymi sprawy cmentarzy gminnych. Także art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 846/23, uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. też wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2990/17; z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16; z 22 listopada 2022 r., sygn. III OSK 5837/21). W drodze analogii do definicji zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, przez pojęcie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy rozumieć wszelkie obiekty i inne elementy infrastruktury mogące być przedmiotem praw jednostki samorządu terytorialnego, które są powszechnie dostępne, w sposób bieżący i nieprzerwany. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – ceny i opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., powinny stanowić ekwiwalent za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powinny być zatem rzetelnie skalkulowane, a nie stanowić źródła nieuprawnionego bogacenia się gminy, zwłaszcza poprzez wykorzystywanie pozycji monopolisty, jak to może dziać się w przypadku korzystania z usług świadczonych przez gminę oraz z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej na cmentarzach komunalnych. Z całą pewnością owe ceny i opłaty nie mogą stanowić rodzaju daniny publicznej. Cmentarz jest bowiem obiektem użyteczności publicznej, a nie obiektem komercyjnym mającym przynosić dochód. Z zawartego w art. 4 ust. 1 u.g.k. zwrotu "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" wynika, że na podstawie tego przepisu organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego byłyby uprawnione do wprowadzenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, chyba że przepis szczególny stanowiłby inaczej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3 art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Zauważyć należy, że z zacytowanego przepisu wynika, że reguluje on wyłącznie zasady dotyczące ponownych pochówków. Z analizy art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że przepis ten nie określa wysokości cen i opłat za pochowanie zwłok ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Nie ma zatem podstaw do traktowania tego przepisu jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej okresu użycia grobu ziemnego do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty stanowi jedną z przesłanek uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Analizowany przepis nie określa natomiast ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie, mówi natomiast wprost o "opłacie już przewidzianej". Tego rodzaju delegacja przewidziana była w pierwotnym brzmieniu ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298 z późn. zm.), bowiem ust. 3 art. 2 przewidywał, że za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane są przez zarządy cmentarzy opłaty, których wysokość ustalają w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad, a w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych, prezydia wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw). Wymieniony przepis został skreślony na podstawie art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Z tym dniem odpadła, przewidziana wcześniej w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, podstawa prawna do ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie, natomiast art. 7 ust. 2 wymieniał tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat, przy tym nie w rzeczonej ustawie. Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie może być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z 20 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Gl 54/16; w Gorzowie Wielkopolskim z 16 listopada 2022 r., sygn. II SA/Go 430/22; w Gdańsku z 5 marca 2020 r., sygn. III SA/Gd 667/19; w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. V SA/Gl 865/16; w Bydgoszczy: z 4 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 200/17 i z 20 września 2017 r., sygn. II SA/Bd 201/17; w Lublinie z 20 grudnia 2024 r., sygn. III SA/Lu 644/24). Sąd nie podziela natomiast przeciwnego stanowiska, według którego przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2) i organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 sierpnia 2011 r., sygn. GSK 1022/10; z 4 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 3139/17; z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16; z 28 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 538/14; z 14 marca 2024 r. sygn. III OSK 1704/22; z 17 września 2024 r., sygn. III OSK 357/23). Jak podniesiono już wyżej, opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń stanowiących własność gminy zlokalizowanych na cmentarzach komunalnych, uchwalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. powinny stanowić ekwiwalent za korzystanie z nich, a nie źródło zarobkowania. Muszą być zatem rzetelnie skalkulowane, a nie określone w sposób arbitralny, a nawet noszący znamiona świadczenia nienależnego. Opłaty za korzystanie z infrastruktury cmentarnej nie mogą pozostawiać wątpliwości interpretacyjnej w zakresie tego, czego dotyczą. Wyjaśnienie celowości, zasadności i wysokości tych opłat powinno znaleźć się w uzasadnieniu projektu stosownej uchwały przedkładanej do uchwalenia radzie gminy. Natomiast zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, uzasadnienia nie zawierał też projekt zaskarżonej uchwały. Co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał. Jednak zasada demokratycznego państwa prawnego przemawia za uzasadnieniem aktów prawa miejscowego. W doktrynie i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek uzasadnienia uchwały, tam gdzie nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r., sygn. III OSK 558/22 i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo). Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06; z 16 lutego 2011 r., sygn. II OSK 2420/10; z 5 marca 2009 r., sygn. II OSK 1824/08; z 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08). W ocenie Sądu brak uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały uniemożliwia ocenę legalności poszczególnych pozycji załącznika do uchwały. Nieznane są bowiem motywy, jakimi w istocie kierowała się Rada Miasta Biłgoraj przy jej podejmowaniu i ustalaniu określonej w załączniku wysokości poszczególnych opłat, zróżnicowanych co do wysokości w przypadku każdego z wymienionych w załączniku cmentarzy komunalnych na terenie miasta Biłgoraj: Cmentarza Komunalnego "Lapidarium" przy ul. Lubelskiej (opłata o wartości brutto 3000 zł) Cmentarza Komunalnego "Starego" przy ul. Lubelskiej (opłata o wartości brutto 500 zł) oraz Cmentarza Komunalnego przy ul. Stefana Batorego (opłata o wartości brutto 200 zł). Jak trafnie podniesiono w skardze, również w oparciu o treść protokołu nr XLVI/09 z sesji Rady Miasta Biłgoraj z dnia 28 sierpnia 2009 r. nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada Miasta ustalając poszczególne stawki opłat wymienione w załączniku do zaskarżonej uchwały. Z protokołu wynika, że Burmistrz Miasta Biłgoraj zaproponował poszczególne stawki opłat w przypadku każdego z cmentarzy, a także wskazał na zasadność jednej poprawki w stosunku do projektu uchwały, dotyczącej zmiany zapisu w pkt 1 "grobowiec pojedynczy dwupoziomowy" na "miejsce grzebalne wraz z grobowcem pojedynczym dwupoziomowym". Natomiast nie zostały przedstawione jakiekolwiek argumenty dla uzasadnienia wysokości poszczególnych opłat, nie odbyła się też jakakolwiek dyskusja w tym zakresie. Z protokołu wynika jedynie, że opłaty na Cmentarzu Komunalnym "Starym" przy ul. Lubelskiej (opłata o wartości brutto 500 zł) oraz na Cmentarzu Komunalnym przy ul. Stefana Batorego (opłata o wartości brutto 200 zł) pozostały na dotychczasowym poziomie. Brak jednak uzasadnienia sposobu określenia wysokości i przyczyn zróżnicowania wszystkich opłat ustalonych zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji nie jest więc możliwa weryfikacja wysokości opłat z punktu widzenia ich legalności. Dla oceny motywów działania Rady Miasta Biłgoraj nie może być wystarczająca treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ w momencie podejmowania zaskarżonego aktu. Jeszcze raz podkreślić należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną i kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak uzasadnienia uchwały może nie stanowić istotnego naruszenia prawa tylko w takiej sytuacji, gdy samo uzasadnienie nie będzie niezbędne do możliwości skontrolowania uchwały na podstawie kryterium legalności. Natomiast okoliczności niniejszej sprawy wymagały, aby zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie pozwalające na ustalenie, czym kierowała się Rada Miasta Biłgoraj przy jej podjęciu. Wymaga także podkreślenia, że braków w zakresie treści uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie mogą sanować wywody zawarte w odpowiedzi organu na wniesioną w sprawie skargę. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo w postępowaniu sądowym. Natomiast Rada Miasta Biłgoraj powinna była przedstawić motywy podjęcia przedmiotowej uchwały w dniu 28 sierpnia 2009 r., to jest na etapie procedowania nad tym aktem, właśnie poprzez sporządzenie uzasadnienia. W ten sposób Rada mogła przedstawić swoją legalną argumentację w odniesieniu do wysokości poszczególnych opłat, a także ich charakteru. W odpowiedzi na skargę organ wywodzi bowiem, że opłaty określone w załączniku jako "opłaty za miejsce grzebalne" stanowią w istocie "opłaty za pochowanie zwłok". Z tych samych względów bez wpływu dla oceny zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającej prawo, pozostają dołączone do odpowiedzi na skargę dowody w postaci umowy z dnia 2 lutego 2009 r. nr RB/1/09 oraz dokumentu przyjęcia środka trwałego z dnia 30 lipca 2009 r. Podkreślić należy, że podnoszone przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia dotyczące różnej wysokości opłat na poszczególnych cmentarzach na terenie miasta Biłgoraj, przy tym bez wyjaśnienia przyczyn różnicy pomiędzy opłatami na Cmentarzu Komunalnym "Starym" przy ul. Lubelskiej (opłata o wartości brutto 500 zł) oraz na Cmentarzu Komunalnym przy ul. Stefana Batorego (opłata o wartości brutto 200 zł), nie zostały przedstawione na etapie projektowania uchwały, skoro projekt uchwały nie zawierał uzasadnienia, a z protokołu z posiedzenia Rady Miasta Biłgoraj z dnia 28 sierpnia 2009 r. nie wynika, by były one analizowane przez Radę. Dowody przedstawione przez Radę Miasta na etapie postępowania przed Sądem oraz argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą natomiast zastępować uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wyjaśnieniem co do sposobu określenia wysokości opłaty na Cmentarzu Komunalnym "Lapidarium" przy ul. Lubelskiej (opłata o wartości brutto 3000 zł), z odwołaniem się do umowy z dnia 2 lutego 2009 r. oraz dokumentu przyjęcia środka trwałego z dnia 30 lipca 2009 r., można nadto zauważyć, że dołączone dokumenty nie wyjaśniają chociażby charakteru drogi dojazdowej, której wartość, według odpowiedzi na skargę, miała zostać uwzględniona przy określeniu przedmiotowej opłaty. W związku z powyższym, przedstawione na etapie postępowania sądowego wyjaśnienia organu oraz złożone dokumenty nie mogą eliminować istotnego naruszenia prawa będącego następstwem braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.