III SA/Lu 543/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego adwokat Z. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym kwotę [...]zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego R. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Kierownika Wydziału Komunikacji z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) w sprawie skierowania strony na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia wydanego postanowienia oraz akt administracyjnych wynika następujący i bezsporny stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Starosty [...] przez Kierownika Wydziału Komunikacji skierowano R. K. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W odwołaniu od tej decyzji, które wpłynęło do organu w dniu 15 czerwca 2018 r. skarżący R. K. wniósł o jej uchylenie wobec naruszenia zasad postępowania administracyjnego i niepotwierdzenia informacji zawartych w zawiadomieniu złożonym przez innego uczestnika postępowania i właściwą jednostkę policji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wstępnej kontroli odwołania skarżącego – stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona w odwołaniu decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 30 maja 2018 r., co wynika wprost z dowodu doręczenia załączonego do akt administracyjnych sprawy. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 13 czerwca 2018 r., natomiast odwołanie zostało sporządzone w dniu 14 czerwca 2018 r., a złożone osobiście przez skarżącego w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 15 czerwca 2018 r., zatem po upływie terminu do jego wniesienie. Strona nie zgłosiła przy tym wniosku o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobniła, że niezachowanie terminu nastąpiło bez jej winy. Na powyższe postanowienie skarżący R. K. wniósł skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której podniósł naruszenie zasad postępowania administracyjnego i niepotwierdzenia informacji zawartych w zawiadomieniu złożonym przez innego uczestnika postępowania oraz Posterunek Policji w [...], czym obrażono przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Wniósł również o przywrócenie mu prawa do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] w związku z omyłkowym postrzeganiem przez niego terminu do złożenia odwołania związanym z policzeniem dni roboczych przysługujących mu na wniesienie odwołania oraz brakiem możliwości przepisania pisma i wysłania do organu, co było związane z jego czasową niezdolnością związaną z chorobą. Nadto skarżący podniósł zarzuty względem decyzji Starosty [...] i domagał się jej uchylenia w całości. Zarzucił w tym zakresie organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów lekarskich oraz faktycznych czynności funkcjonariusza Policji w miejscu jego zamieszkania, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Dlatego wniósł w skardze o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności. Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że przedmiotem skargi w tej sprawie było procesowe rozstrzygnięcie (postanowienie) organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., który – na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z dnia z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie skierowania strony na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przedmiotem skargi może być – co do zasady – rozstrzygnięcie ostateczne. Dlatego przy sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, przedmiotem skargi nie mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jak również nie podlegały ocenie dodatkowe wnioski skarżącego zawarte w skardze, w szczególności wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem taki wniosek był spóźniony, gdyż nie został złożony wraz z odwołaniem wniesionym po terminie. Z tego względu merytorycznej kontroli legalności podlegało w tej sprawie wyłącznie objęte skargą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Według zaś art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści powołanego art. 134 k.p.a. wynika zatem, że w ramach postępowania wstępnego przed organem odwoławczym organ ten ustalając, że odwołanie wniesione zostało po upływie ustawowego terminu, obowiązany jest stwierdzić, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ nie posiada w tym zakresie żadnego tzw. luzu decyzyjnego. Poza jakąkolwiek oceną organu pozostają więc w takiej sytuacji okoliczności, z powodu których doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Jedynym uprawnieniem, a zarazem obowiązkiem organu we wstępnej fazie kontroli odwołania jest ustalenie, czy wskazany środek zaskarżenia został wniesiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Podejmując zatem rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 k.p.a., organ ogranicza się tylko i wyłącznie do badania, czy i w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie stronie decyzji oraz ustalenia, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji. W rozważanym stanie faktycznym okoliczności są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości. Doręczenie stronie decyzji organu pierwszej instancji, to jest decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nastąpiło do jej rąk własnych w dniu 30 maja 2018 r. Okoliczność ta wynika wprost z załączonego do akt administracyjnych sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przez stronę przesyłki, na którym widnieje stempel pocztowy oraz data i podpis adresata, to jest podpis skarżącego przez niego nakreślony. Dodatkowo doręczona stronie decyzja zawierała sformułowane w sposób prawidłowy pouczenie o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Jest zatem poza sporem, że doręczenie skarżącemu wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej było prawidłowe, to jest zgodne z przepisami regulującymi sposób doręczania pism w toku postępowania administracyjnego. Co istotne, sam skarżący nie kwestionował, by odebrał decyzję w dniu innym niż wskazany na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Chwila zaś doręczenia decyzji wydanej w pierwszej instancji spowodowała natomiast rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Mając to na uwadze należy wyjaśnić, że bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania wskazany w art. 129 § 2 k.p.a. rozpoczął się w dniu [...] maja 2018 r., a upłynął z końcem dnia 13 czerwca 2018 r. Z akt sprawy jednoznacznie natomiast wynika, że dopiero w dniu 15 czerwca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w Z. jako organu pierwszej instancji wpłynęło złożone osobiście przez skarżącego pismo, które pomimo mylnego nazewnictwa oznaczone jako "Wniosek", stanowiło w istocie – jak wynika z jego treści – odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. Skarżący w odwołaniu tym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz opisał naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich jego zdaniem dopuścił się organ pierwszej instancji wydając decyzję kwestionowanej treści. Datę wpływu odwołania do organu potwierdzono wyraźną pieczęcią Starostwa Powiatowego w Z., która poświadczona została podpisem pracownika tejże jednostki. Dlatego też ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wstępnej fazie kontroli odwołania, że doszło do uchybienia terminowi do jego złożenia i wydanie postanowienia o stwierdzeniu tego uchybienia w oparciu o art. 134 k.p.a. – uznać zatem należało za działanie w pełni prawidłowe i nie naruszające prawa. Organ odwoławczy – jak już wyjaśniono – miał obowiązek ustalić, czy termin do wniesienia został zachowany, a w przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania był zobligowany do wydania postanowienia, które stwierdza tę okoliczność. Zasadnie ustalenia organu we wstępnej fazie kontroli odwołania opierały się na zestawieniu daty doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji z datą złożenia w siedzibie organu bądź nadania za pośrednictwem poczty odwołania od tej decyzji. Organ nie badał przyczyn z jakich złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. W przypadku, gdy strona nie złożyła odwołania w terminie, a niezłożenie spowodowane jest okolicznościami za które strona winy nie ponosi, może ona skorzystać z instytucji przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Prośbę o przywrócenie terminu należało wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należało dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Skarżący złożył odwołanie od decyzji po 2 dniach od upływu ustawowego terminu do jego wniesienia. Wnosząc odwołanie nie złożył natomiast wniosku o przywrócenie mu terminu do jego wniesienia. Organ nie mógł więc poddać analizie przyczyn uchybienia terminowi. Przywrócenie terminu jest możliwe jedynie na wniosek osoby zainteresowanej po uprawdopodobnieniu, że uchybienie terminowi nie nastąpiło z jej winy. Wskazano już, że skarżący w skardze skierowanej do Sądu zawarł wniosek o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie zaś z art. 59 § 1 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był więc właściwy do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku w tym zakresie. Procedura złożenia wniosku o przywrócenie terminu zakłada działanie osoby zainteresowanej w określonym terminie, to jest w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin (w tym przypadku wniesienia odwołania). Skarżący powinien więc wraz z odwołaniem złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia i uprawdopodobnić w nim, że przyczyny z jakich nie złożył odwołania w ustawowym terminie nie wynikały z jego winy. Skoro zaś skarżący nie skierował takiego wniosku do właściwego organu, to organ odwoławczy nie miał możliwości zaniechania wydania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Ubocznie wskazać można, że konsekwencje błędnego sposobu liczenia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania (liczenie jedynie dni roboczych) oraz ewentualne problemy związane z brakiem możliwości przepisania pisma, wskazują na zawinione niedbalstwo strony w uchybieniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest przepisami art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 i § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).