III SA/Lu 543/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Aleksander Jabłoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biłgoraju na zarządzenie Burmistrza Józefowa z dnia 27 lutego 2019 r. nr 14/19 w przedmiocie ustalenia stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Sygn. III SA/Lu 543/25 UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju w jednym piśmie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na: 1. zarządzenie nr 31/16 Burmistrza Józefowa z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie, 2. zarządzenie nr 14/19 Burmistrza Józefowa z 27 lutego 2019 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie, 3. zarządzenie nr 11/21 Burmistrza Józefowa z 26 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie oraz 4. zarządzenie nr 71/2024 Burmistrza Józefowa z 18 grudnia 2024 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 15 października 2025 r. na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skarga została rozdzielona i przedmiotowa sprawa dotyczy zarządzenia nr 14/19 Burmistrza Józefowa z dnia z 27 lutego 2019 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679) polegającym na wydaniu przedmiotowego zarządzenia bez uprzedniego powierzenia Burmistrzowi Józefowa uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) polegające na uznaniu, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i braku ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, podczas gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinno być opublikowane zgodnie z wyżej wymienionym przepisem. Prokurator wyjaśnił, że w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia Burmistrz Miasta Józefów powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1590). Uchwałą nr XV/87/16 z dnia 12 lutego 2016 r. Rada Miejska w Józefowie uchwaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego w Józefowie przy ul. Kościuszki. Zgodnie z § 1 tej uchwały, wprowadzono przedmiotowy Regulamin, który stanowił załącznik do uchwały, natomiast w § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Józefowa. Zgodnie z § 23 Regulaminu Administrator upoważniony jest do pobierania opłat za korzystanie z cmentarza zgodnie z obowiązującym cennikiem usług i opłat, który będzie określony zarządzeniem Burmistrza. Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym uprawnienie to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Powierzenie to winno być dokonane w formie uchwały. Uchwała taka powinna zostać również wskazana w podstawie prawnej zarządzenia. Zdaniem Prokuratora okoliczności te nie wynikają z analizy zaskarżonego zarządzenia. Uchwała upoważniająca Burmistrza Miasta Józefowa do wydania przedmiotowego zarządzenia nie została uchwalona. Uchwała nr XV/87/16 z dnia 12 lutego 2016 r. Rady Miejskiej w Józefowie nie zawierała takiego upoważnienia, które przekazywałoby uprawnienie do określenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego Burmistrzowi Józefowa. W regulaminie, który stanowił załącznik do tej uchwały, wskazane było w § 23, iż opłaty związane z korzystaniem z cmentarza zostaną ustalone w zarządzeniu wydanym przez Burmistrza Józefowa, co nie może być uznane za przekazanie Burmistrzowi przez Radę Miejską w Józefowie uprawnień do ustalenia takich opłat. Jedyną uchwałą dotyczącą kwestii ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie jest zatem uchwała nr XXII/170/2020, która została uchwalona przez Radę Miejską w Józefowie w dniu 23 października 2020 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Zatem zarządzenie nr 14/19 zostało wydane bez stosownego upoważnienia wymaganego przez art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto, zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zatem akty prawa miejscowego wymagają w szczególności prawidłowego ogłoszenia - a wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony. Prokurator podkreślił, że na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, zatem miało ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiadało cechy pozwalające na zaliczenie do aktów prawa miejscowego. W treści § 6 zarządzenia nr 14/19 zobowiązano jedynie administratora cmentarza komunalnego do wykonywania zarządzenia. Prokurator wskazał, że art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawierają delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego. Delegacja taka przewidziana jest natomiast w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś według zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Art. 40 ust. 1 ustawy odsyła zatem do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego, w tym dotyczących ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych. Upoważnienie takie dla organów stanowiących gminy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, przyznający radom gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe uprawnienie - zgodnie z ust. 2 art. 4 tej ustawy - rada gminy może jednak powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić należy, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyrażono trafne stanowisko, i jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądowym, że przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie, a ponadto zasadnie wskazano, iż jest to przepis lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych Jeśli zaś chodzi o przywołany w zarządzeniu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przepis ten stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten nie określa kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy, nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie do ustalania takich cen wynika z ustawy o gospodarce komunalnej, a organem właściwym jest rada gminy, chyba że powierzy swoje kompetencje, w drodze uchwały, organowi wykonawczemu gminy. W rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentu powierzenia przez Radę Miejską w Józefowie uprawnień, co skutkuje uznaniem, że zaskarżone zarządzenie wydał niewłaściwy organ. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Józefowa wniósł o jej oddalenie całości. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten dotyczy wszelkich spraw związanych z gospodarowaniem cmentarzem komunalnym, w tym kwestii związanych z opłatami. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Burmistrz Józefowa zwrócił uwagę, że istnieją niejednolite poglądy co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Według części zapatrywań, uchwały (zarządzenia) wydawane na podstawie wymienionego przepisu zaliczano do aktów kierownictwa wewnętrznego, zawierających wytyczne dla podmiotów wykonujących jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat powinna być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (podobnie wyrok NSA z 20.10.2005 r., II OSK 138/05, wyrok WSA w Gliwicach z 14.05.2025 r., III SA/G1 906/24). Wobec tego nie sposób zgodzić się z poglądem, zawartym w skardze, zgodnie z którym zaskarżone zarządzenie Burmistrza Józefowa winno zostać opublikowane w dzienniku urzędowym, jako akt prawa miejscowego. W ocenie Burmistrza Józefowa pobieranie opłat, na podstawie zaskarżonego zarządzenia, dotyczyło przede wszystkim sprzedaży miejsc do pochówku w grobach ziemnych i murowanych. Z uwagi na fakt, że Gmina zlecała wykonanie grobów murowanych, to wysokość opłaty za wykonanie grobów była uzależniona od wydatku na ten cel. Niezależnie od kosztu wykonania grobowców i miejsc do pochówku, Gmina ponosiła koszty utrzymania, zabezpieczenia wody, WC, wywozu odpadów pochodzących z nagrobków, budowy kolejnych grobów, alejek z kostki brukowej i bieżącego utrzymania w zakresie prac porządkowych. Gmina Józefów ponosiła również koszty w zakresie opłacenia administratora cmentarza. Wobec okoliczności, iż wydatki związane z prowadzeniem cmentarza komunalnego nie znajdowały pokrycia w pobieranych opłatach od osób korzystających z cmentarza, uznać należy, że opłaty pobierane przez Gminę Józefów były kształtowane na poziomie minimalnym, uwzględniającym interes społeczności lokalnej oraz możliwości majątkowe. Gmina nie oferuje innych usług związanych z transportem oraz pochówkiem zwłok itp. Usługi sprzedaży miejsc do pochówku mają charakter cywilnoprawny, gdyż w każdym przypadku zawierane są umowy sprzedaży poszczególnych miejsc, a Gmina nie świadczy usług, które miałyby być usługami publicznoprawnymi. Podejmowane przez Burmistrza Józefowa zarządzenie skierowane jest do Administratora Cmentarza. Burmistrz Józefowa wyjaśnił ponadto, że wszystkie zaskarżone zarządzenia zostały już uchylone, a obecnie obowiązujące zarządzenie Burmistrza Józefowa nr 51/2025 z dnia 25 września 2025 r., w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie, zostało sporządzone z uwzględnieniem uwag Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju. Dodał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia spowoduje skomplikowanie sytuacji prawnej osób, które już dokonały w przeszłości opłat na rzecz Gminy, na podstawie obowiązujących wówczas stawek. Przez miniony okres znacznie wzrosły ceny za wybudowanie grobowca murowanego, co związane jest ze wzrostem cen materiałów, zmianą wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz wprowadzeniem minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na umowy zlecenia i umowy o świadczenia usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności prokurator zarzucił, że Burmistrz [...] nie posiadał uprawnienia do wydania spornego zarządzenia, ponieważ Rada Miejska w J. nie podjęła uchwały o powierzeniu Burmistrzowi [...] uprawnień w tym zakresie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują sprawy m.in. cmentarzy gminnych. Natomiast organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Definicję usług o charakterze publicznym zawiera art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, z którego wynika, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej i obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (z zastrzeżeniem art. 12 dotyczącego referendum gminnego). Jako organ stanowiący rada gminy posiada właściwość wyłączną, co oznacza, do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy niezastrzeżone przez ustawy na rzecz innych organów (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 15). Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Takim przepisem jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, który przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 powołanej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Przepis ten posługuje się sformułowaniem "organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą", co świadczy o braku takiego obowiązku. Zatem uprawnienie to może zostać przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powierzone organom wykonawczym tych jednostek, jednakże powierzenie to winno nastąpić przed podjęciem aktu określającego wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Delegacja jest zatem uznaniowa i nie ma podstaw do żądania przez organ wykonawczy jej udzielenia. Udzielenie delegacji następuje w drodze uchwały, którą należy traktować jako akt indywidualny, wewnętrzny, niebędący aktem prawa miejscowego. Brak stosownej uchwały sprawia, że ewentualne decyzje dotyczące cen i opłat, podjęte przez organ wykonawczy, byłyby dotknięte wadą nieważności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11). Rada Miasta w J. podjęła uchwałę nr [...] z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w J. przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2016 r. poz. 1263). W podstawie prawnej wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 o gospodarce komunalnej. Natomiast zaskarżone zarządzenie Burmistrza [...] nr [...] z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 18/93 wskazał, iż określenie wysokości opłat za korzystanie z cmentarza nie powinno być z reguły traktowane w kategoriach zasad korzystania z cmentarza. Z akt sprawy nie wynika, aby Rada Miasta w J. podjęła uchwałę w sprawie powierzenia Burmistrzowi [...] uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, której podstawą prawną byłby art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przywołana uchwała Rada Miasta w J., pomimo że w § 2 jej wykonanie powierza się Burmistrzowi [...], to jednak nie może być traktowana jako uchwała delegująca uprawnienia Rady Miasta w zakresie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego na organ wykonawczy, czyli Burmistrza. Innymi słowy Burmistrz, aby móc decydować o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, musiałby zostać do tego uprzednio upoważniony mocą stosownej uchwały Rady Miasta, w której określono by zakres dopuszczalnych działań organu wykonawczego. Taka zaś uchwała w dniu podjęcia zaskarżonego zarządzenia nie była w obrocie prawnym. Tym samym Burmistrz [...] nie posiadał uprawnienia do ustalenia wysokości cen i opłat albo upoważnienia do określania sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zatem zaskarżone zarządzenie Burmistrza [...] wydane zostało przez organ nieposiadający kompetencji do uregulowania kwestii wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Już zatem samo to naruszenie powoduje nieważność zaskarżonego zarządzenia. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Drugi zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem winno podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, LEX nr 2576977; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, LEX nr 2037405). Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza [...] w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzu komunalnym w J. oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za pochowanie zwłok, udostępnianie murowanych miejsc grzebalnych, udostępnianie urządzeń cmentarnych i każdorazowy wjazd na teren cmentarza - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.