III SA/Lu 544/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Państwowej Straży Pożarnej na rzecz R. G. kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania . Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie m. in. art. 11 a ust.2 pkt 1, art. 78, art. 79 i art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.), oraz na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu organizacyjnego Komendy PSP, po rozpatrzeniu odwołania st. ogn. R. G. od decyzji Komendanta Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Państwowej Straży Pożarnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący pobierał od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 26 lutego 2003 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przyznany decyzją Komendanta PSP Nr [...] z dnia [...] 1999 r., wydaną na podstawie złożonego w dniu [...] 1999 r. oświadczenia mieszkaniowego. Na podstawie uzyskanych przez Komendanta Miejskiego PSP jako organ I instancji dokumentów, m. in. pism PKS z dnia [...] lutego 2003 r., z dnia [...] października 2004 r. oraz rozkładów jazdy obowiązujących od dnia 31 maja 1998 r. do 2004 r., ustalono, iż czas przejazdu skarżącego od dnia 1 stycznia 1999 r. w obie strony na trasie C. (przystanek ul. H.) – D. nie przekraczał i nie przekracza 2 godzin, w związku z czym miejscowość D. posiada status miejscowości pobliskiej. Z powyższego zdaniem organów wynika, iż skarżący w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] 1999 r. podał nieprawdziwe dane, co miało wpływ na ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Ta okoliczność zgodnie z normą art. 145 § 1 pkt 5 kpa stała się podstawą do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego zakończonego prawomocną decyzją Nr [...] i wobec braku możliwości jej uchylenia z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia, stwierdzenia decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...], iż decyzja Nr [...] z dnia [...]1999 r. Komendanta Miejskiego PSPO została wydana z naruszeniem prawa. W związku z tym Komendant Miejski PSP wznowił postępowanie w sprawie utraty uprawnień przez skarżącego do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i decyzją Nr [...] z dnia [...] 2005 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] 2004 r. oraz umorzył postępowanie. Organ odwoławczy, analizując meritum sprawy, że podanie przez zainteresowanego w Oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych o czasie dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby stanowi określoną w § 11 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego ..., przesłankę zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, co uprawnia Organ do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Prawo do świadczenia wynika z ustawy, która określa przesłanki powstania tego prawa. Skarżący dostarczył dokument wskazujący czas dojazdu (tu 2 godziny i 3 minuty). Organ nie uznaje twierdzenia, że na fakt podania nieprawdziwych danych miała wpływ okoliczność niezawarcia w druku tego Oświadczenia ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej". Organ uznaje za nietrafne powoływanie się na treść zaświadczenia PPKS z dnia [...] 1999 r. gdyż dotyczy ono rozkładu jazdy na trasie D. – C. (przystanek - dworzec autobusowy), która to trasa jest dłuższa niż trasa D. – C. (przystanek ul. H.), czyli ta, z jakiej korzysta zainteresowany. Zaświadczenie wydane zostało na prośbę skarżącego i powinno zawierać nie tylko miejscowość, ale także przystanek, do którego dojeżdża. Ponieważ dane dotyczące czasu przejazdu podane przez skarżącego w Oświadczeniu mieszkaniowym były nieprawdziwe (czyli zgodnie z powołaną w odwołaniu definicją: "niezgodne z prawdą, z rzeczywistością, ze stanem faktycznym"), to w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka do zwrotu równoważnika pieniężnego, który był pobierany nienależnie. Na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając m. in. 1) błędną interpretację art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa przez przyjęcie, że wydanie decyzji opartej na powyższych podstawach prawnych, uprawnia do wydania zaskarżonej decyzji w sprawie żądania zwrotu równoważnika pieniężnego, 2) naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego ..., przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, a przesądzające o możliwości żądania zwrotu świadczenia, 3) naruszenie art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 11 ust. 2 cyt. rozp., poprzez nie uwzględnienie okresu przedawnienia, 4) błędne zastosowanie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i Agencji Bezpieczeństwa Narodowego oraz Agencji Wywiadu poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje po stronie skarżącego odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną umyślnie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postępowanie i ustalenia poczynione w wyniku wznowienia postępowania w sprawie nie są kwestionowane. Główny zarzut skargi sprowadza się do tezy, że wydanie decyzji, u podstaw której leżą przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa, tj. stwierdzającej fakt wydania decyzji z naruszeniem prawa, stanowi powód uzasadniający żądanie zwrotu pobranego świadczenia. Z uwagi na upływ czasu, decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego nie mogła zostać ani uchylona ani zmieniona. W takim przypadku, co wynika z treści art. 151 § 2 kpa, organ rozpoznający sprawę ogranicza się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, która to decyzja nie eliminuje decyzji wadliwej z obrotu prawnego i kształtuje ona nadal stosunek prawny. W sprawie przesłanek z § 11 ust. 1 rozporządzenia skarżący podnosi, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło na podstawie oświadczenia, do którego dołączone zostało pismo przewoźnika - PPKS w C., potwierdzające czas przejazdu na trasie D. – C. i C. – D., na łącznie 2 godziny i 3 minuty. Urzędowy druk oświadczenia, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. zawiera tekst oświadczenia: "posiadam lokal mieszkalny w miejscowości, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza 2 godziny w obie strony, zgodnie z rozkładem jazdy". Tekst ten odnosi się do określenia czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i nie odwołuje się do ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej", nie zawiera też odesłania do przepisu art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ani żadnego innego pouczenia, które umożliwiłoby zainteresowanemu sformułowanie oświadczenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Miejscem pełnienia służby, było i jest miasto C., a więc złożone oświadczenie było zgodne ze stanem faktycznym, urzędowo potwierdzonym przez kompetentnego pracownika PPKS i z treścią urzędowego formularza. Nieprecyzyjność treści oświadczenia, brak wyjaśnienia zawartych w nim określeń oraz pouczenia, że "miejsce pełnienia służby" jest równoznaczne w określeniem "miejscowość pobliska" sprawia, że nie można przypisać strażakowi zarzutu oświadczenia nieprawdy. Żądając zwrotu świadczenia organ obarcza, działającego w dobrej wierze strażaka, odpowiedzialnością za posłużenie się dokumentem, którego rzetelności sam organ nie kwestionował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił przepis § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. z 1998 r., Nr 15, poz. 67 ze zm.) stosowany w związku z przepisami art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.). Zgodnie z powyższymi unormowaniami, kwoty wypłaconych równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym strażaka (określonym w § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia), mających wpływ na istnienie uprawnienia do tych równoważników lub na ich wysokość, przy czym uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego strażakowi przysługuje, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W przypadku gdy z miejscowości, o których mowa wyżej, istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu. Uszło uwadze organów orzekających, że począwszy od 1 lipca 2005 roku stan prawny w tym zakresie uległ zmianie, bowiem z tą datą weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100 poz. 836). Od tego czasu podstawę zwrotu wypłaconych rownoważników stanowi art. 79 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wprawdzie uregulowania te są identyczne jak w powołanym przez organy orzekające rozporządzeniu, to jednak rozporządzenie to nie mogło w dacie wydawania decyzji przez organy I i II instancji stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Mając na uwadze takie uregulowanie, dotyczące kwestii zwrotu przez strażaka nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej do miejscowości, w której pełni służbę, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie o obowiązku zwrotu równoważnika przez skarżącego nie przesądza okoliczność wydania w stosunku do niego decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji Komendanta Miejskiego z dnia [...] 1999 r., przyznającej strażakowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego niezgodnie z prawem, albowiem art. 79 ust. 4, stanowi samoistną podstawę orzekania w tej sprawie. Dlatego też, uzasadnieniem dla wydania decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego przez strażaka równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być jedynie udowodniona w postępowaniu okoliczność podania przez niego nieprawdziwych danych oświadczeniu mieszkaniowym, o którym mowa wyżej, bądź ewentualnie niezawiadomienia właściwego organu o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania takiego równoważnika, czyli wystąpienia przesłanki określonej w art. 79 § 3 ustawy. Sąd w składzie orzekającym uznał więc, iż art. 79 § 4 ustawy stanowi samoistną podstawę prawną wydania decyzji w sprawie niniejszej, w przeciwieństwie do organu odwoławczego, który podniósł, iż decyzja o zwrocie równoważnika pieniężnego jest konsekwencją wydania decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem wydanej wcześniej decyzji przyznającej strażakowi ten równoważnik. Nie podziela również poglądu organu odwoławczego, iż fakt istnienia przeszkody do uchylenia wadliwej decyzji z powodu przedawnienia, nie powoduje i nie oznacza sanowania decyzji wydanej niezgodnie z prawem. Zdaniem sądu, popartym dotychczasowym orzecznictwem i doktryną w tym przedmiocie, niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., oznacza właśnie sanację tej decyzji w obrocie prawnym. Odnosząc się do tych rozważań, o ile można by zastanawiać się, czy w niniejszej sprawie wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego miało istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może ujść uwadze sądu, badającego z urzędu legalność decyzji, niezależnie od zarzutów skargi, niezastosowanie przez organy podczas rozstrzygania sprawy art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co niewątpliwie wpływ na taki wynik miało. Zgodnie z tym przepisem, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do zaspokajania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu, organy wydające decyzję w rozpoznawanej sprawie powinny uwzględnić termin przedawnienia dla roszczenia o zwrot równoważnika pieniężnego (który jest świadczeniem okresowym), przy czym terminem przerywającym jego bieg, będzie w niniejszej sprawie data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów orzekających, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji przez właściwy organ w sprawie zwrotu przez strażaka równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku z podaniem przez niego nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, jednakże nie podziela poglądu, iż zwrot tego świadczenia ma nastąpić za cały okres przez jaki był pobierany. Rozpatrując ponownie sprawę i wydając następnie decyzję, Komendant Państwowej Straży Pożarnej weźmie pod uwagę unormowanie zawarte w art. 79 i 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a w uzasadnieniu decyzji prawidłowo poda motywy swojego rozstrzygnięcia. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.