III SA/Lu 544/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Aleksander Jabłoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biłgoraju na zarządzenie Burmistrza Józefowa z dnia 26 stycznia 2021 r. nr 11/21 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Sygn. III SA/Lu 544/25 UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju w jednym piśmie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na: 1. zarządzenie nr 31/16 Burmistrza Józefowa z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie, 2. zarządzenie nr 14/19 Burmistrza Józefowa z 27 lutego 2019 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie, 3. zarządzenie nr 11/21 Burmistrza Józefowa z 26 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie oraz 4. zarządzenie nr 71/2024 Burmistrza Józefowa z 18 grudnia 2024 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 15 października 2025 r. na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skarga została rozdzielona i przedmiotowa sprawa dotyczy zarządzenia nr 11/21 Burmistrza Józefowa z dnia z 26 stycznia 2021 r. w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) polegające na uznaniu, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i braku ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, podczas gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinno być opublikowane zgodnie z wyżej wymienionym przepisem. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zatem akty prawa miejscowego wymagają w szczególności prawidłowego ogłoszenia - a wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony. Prokurator podkreślił, że na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, zatem miało ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiadało cechy pozwalające na zaliczenie do aktów prawa miejscowego. W treści § 6 zaskarżonego zarządzenia zobowiązano jedynie administratora cmentarza komunalnego do wykonywania zarządzenia. Prokurator wyjaśnił, że w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia Burmistrz Miasta Józefów powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1590). Przepisy te nie zawierają delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego. Delegacja taka przewidziana jest natomiast w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś według zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Art. 40 ust. 1 ustawy odsyła zatem do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego, w tym dotyczących ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych. Upoważnienie takie dla organów stanowiących gminy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679), przyznający radom gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe uprawnienie - zgodnie z ust. 2 art. 4 tej ustawy - rada gminy może jednak powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić należy, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyrażono trafne stanowisko, i jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądowym, że przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie, a ponadto zasadnie wskazano, iż jest to przepis lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych Jeśli zaś chodzi o przywołany w zarządzeniu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przepis ten stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten nie określa kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy, nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie do ustalania takich cen wynika z ustawy o gospodarce komunalnej, a organem właściwym jest rada gminy, chyba że powierzy swoje kompetencje, w drodze uchwały, organowi wykonawczemu gminy. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Józefowie uchwałą Nr XXII/170/2020 z dnia 23 października 2020 r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi Józefowa uprawnienia do ustalenia opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego delegowała swoje uprawnienia na Burmistrza. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Józefowa wniósł o jej oddalenie całości. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten dotyczy wszelkich spraw związanych z gospodarowaniem cmentarzem komunalnym, w tym kwestii związanych z opłatami. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Burmistrz Józefowa zwrócił uwagę, że istnieją niejednolite poglądy co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Według części zapatrywań, uchwały (zarządzenia) wydawane na podstawie wymienionego przepisu zaliczano do aktów kierownictwa wewnętrznego, zawierających wytyczne dla podmiotów wykonujących jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat powinna być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (podobnie wyrok NSA z 20.10.2005 r., II OSK 138/05, wyrok WSA w Gliwicach z 14.05.2025 r., III SA/G1 906/24). Wobec tego nie sposób zgodzić się z poglądem, zawartym w skardze, zgodnie z którym zaskarżone zarządzenie Burmistrza Józefowa winno zostać opublikowane w dzienniku urzędowym, jako akt prawa miejscowego. W ocenie Burmistrza Józefowa pobieranie opłat, na podstawie zaskarżonego zarządzenia, dotyczyło przede wszystkim sprzedaży miejsc do pochówku w grobach ziemnych i murowanych. Z uwagi na fakt, że Gmina zlecała wykonanie grobów murowanych, to wysokość opłaty za wykonanie grobów była uzależniona od wydatku na ten cel. Niezależnie od kosztu wykonania grobowców i miejsc do pochówku, Gmina ponosiła koszty utrzymania, zabezpieczenia wody, WC, wywozu odpadów pochodzących z nagrobków, budowy kolejnych grobów, alejek z kostki brukowej i bieżącego utrzymania w zakresie prac porządkowych. Gmina Józefów ponosiła również koszty w zakresie opłacenia administratora cmentarza. Wobec okoliczności, iż wydatki związane z prowadzeniem cmentarza komunalnego nie znajdowały pokrycia w pobieranych opłatach od osób korzystających z cmentarza, uznać należy, że opłaty pobierane przez Gminę Józefów były kształtowane na poziomie minimalnym, uwzględniającym interes społeczności lokalnej oraz możliwości majątkowe. Gmina nie oferuje innych usług związanych z transportem oraz pochówkiem zwłok itp. Usługi sprzedaży miejsc do pochówku mają charakter cywilnoprawny, gdyż w każdym przypadku zawierane są umowy sprzedaży poszczególnych miejsc, a Gmina nie świadczy usług, które miałyby być usługami publicznoprawnymi. Podejmowane przez Burmistrza Józefowa zarządzenie skierowane jest do Administratora Cmentarza. Burmistrz Józefowa wyjaśnił ponadto, że wszystkie zaskarżone zarządzenia zostały już uchylone, a obecnie obowiązujące zarządzenie Burmistrza Józefowa nr 51/2025 z dnia 25 września 2025 r., w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Józefowie, zostało sporządzone z uwzględnieniem uwag Prokuratury Rejonowej w Biłgoraju. Dodał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia spowoduje skomplikowanie sytuacji prawnej osób, które już dokonały w przeszłości opłat na rzecz Gminy, na podstawie obowiązujących wówczas stawek. Przez miniony okres znacznie wzrosły ceny za wybudowanie grobowca murowanego, co związane jest ze wzrostem cen materiałów, zmianą wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz wprowadzeniem minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na umowy zlecenia i umowy o świadczenia usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną jest zagadnienie czy zaskarżone zarządzenie zaliczyć można do aktów prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem winno podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Skład orzekający WSA w Lublinie podziela obecnie dominujące stanowisko, że zarządzenia wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akt prawa miejscowego. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, LEX nr 2576977; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, LEX nr 2037405). Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Józefowa w sprawie stawek wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzu komunalnym w Józefowie oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za pochowanie zwłok, udostępnianie murowanych miejsc grzebalnych, udostępnianie urządzeń cmentarnych i każdorazowy wjazd na teren cmentarza - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.