III SA/Lu 549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. W dniu [...] lipca 2018 roku A. S. zwrócił się do Urzędu Gminy M. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w okresie od [...] stycznia 1996 r. do [...] lipca 2005 r. pracował w gospodarstwie rolnym jego rodziców B. i J., małżonków S. w charakterze domownika. W przypadku gdyby wystąpiły trudności w ustaleniu stanu faktycznego na podstawie posiadanych przez Urząd Gminy rejestrów i dokumentów wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań wskazanych przez niego świadków. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 roku Wójt Gminy M. (dalej: "organ I instancji") odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy A. S. w gospodarstwie rolnym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 ust. 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.") organ stwierdził, że nie dysponuje stosownymi dokumentami potwierdzającymi powyższy fakt. Wskazał nadto, że zeznania świadków w świetle art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie mogą stanowić podstawy do wydania przedmiotowego zaświadczenia. W związku z powyższym odmówił wydania zaświadczenia. W dniu [...] sierpnia 2018 roku A. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Rozstrzygnięciu temu zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez niewydanie wnioskowanego zaświadczenia, które organ był zobowiązany wydać i mógł to zrobić na podstawie własnych rejestrów, dokumentów lub po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu strony; - art. 217 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 7 dni, na żądanie strony, która posiada interes prawny i na podstawie przepisów prawa jest zobowiązana do urzędowego potwierdzenia określonych faktów; - art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdy z analizy zgromadzonych materiałów nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku, sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ I instancji") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Kolegium postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych już faktów lub praw. Innymi słowy wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie o wyjaśnienia zainteresowanego bądź zeznania świadków. W związku z powyższym organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odpowiednim zakresie może wiązać się jedynie z potrzebą aktualizacji lub przetwarzania posiadanych informacji. Organ II instancji podkreślił nadto, iż art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja powyższa oznacza tylko i wyłącznie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną stronę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. Wobec powyższego możliwość udowodnienia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o zeznania dwóch świadków odnosi się jedynie do postępowania prowadzonego przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego. W dniu [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie organu II instancji z dnia [...] września 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym w okresie od [...] stycznia 1996 r. do [...] lipca 2005 r. Skarżący wskazał, że organy obu instancji "wbrew prawu i orzecznictwu sądowemu uporczywie odmawiają wydania żądanego zaświadczenia, mimo że dysponują niezbędnymi dokumentami zawierającymi dane o prowadzeniu gospodarstwa przez rodziców skarżącego, jego powierzchni, zameldowania rodziców skarżącego na obszarze gospodarstwa rolnego w okresie objętym żądaniem oraz zeznań świadków o jego pracy w tym gospodarstwie". W jego ocenie organy administracji, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia, nie dołożyły należytej staranności oraz w sposób pobieżny przeprowadziły postępowanie. Skarżący podniósł nadto, że w wydanych postanowieniach brak jest informacji, czy organ posiadał jakiekolwiek dane dotyczące jego osoby w interesującym go zakresie. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji jako "naruszających w sposób rażący prawo" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 20 stycznia 1996 r. do 10 lipca 2005 r., w celu jego przedłożenia w Nadbużańskim Oddziale Straży Granicznej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle zaś art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Słusznie podkreśla organ II instancji, że organ wydający zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, wobec czego sposób jego postępowania jest zależny od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem oświadczeniami woli organu, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych lub istniejących już faktów lub stanu prawnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Podstawę żądania skarżącego w przedmiocie wydania zaświadczenia stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Powyższy przepis stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skarżący ubiega się o potwierdzenie jego pracy po dniu 31 grudnia 1982 r. w charakterze domownika. Jeżeli organ, zobowiązany do wydania zaświadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy). Mając na uwadze treść powyższych przepisów za słuszne należy uznać zarówno postanowienie organu I, jak i II instancji. W pierwszej kolejności warto wskazać, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zatem zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że organ w sposób szczegółowy zbadał, czy w pozostających w jego dyspozycji rejestrach znajdują się dane potwierdzające pracę skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców w charakterze domownika we wskazanym przez niego okresie. Na tej podstawie ustalił, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w M. nie znajduje się dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym skarżącego. Organ wyjaśnił, że prowadzone przez organ rejestry poświadczające ubezpieczenie społeczne rolników w 1992 r. przekazane zostały Placówce Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. . Należy zauważyć, że skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia za okres od roku 1996, a zatem za okres, w którym organ gminy nie prowadził już wymienionych wyżej rejestrów. Organ nie był zatem zobowiązany do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i sprawdzania danych zawartych w rejestrach, prowadzonych przez inne organy. Z ustaleń organu wynika również, że z innych dokumentów, tj. rejestrów podatkowych podatku rolnego nie wynika, aby zainteresowany wydaniem zaświadczenia świadczył pracę w gospodarstwie rodziców (k. 2 akt adm.). W ocenie sądu organ dołożył należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu wydanie żądanego zaświadczenia. Należy również podkreślić, że fakt dysponowania danymi potwierdzającymi prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, dotyczącymi jego powierzchni oraz zameldowania skarżącego w lokalu znajdującym się na terenie tego gospodarstwa nie pozwalał na stwierdzenie, że osoba zainteresowana pracowała w gospodarstwie rolnym, nie dawał zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Organ odwoławczy słusznie uznał, że możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Innymi słowy niedopuszczalne jest gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżący, ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać na posiadanych już przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r.. sygn. akt I OSK 1414/15). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zgodnie zaś z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza jedynie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie. W żadnym wypadku przepis ten nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji zatem, gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącego, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] stycznia 1996 r. do [...] lipca 2005 r., zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji urzędu gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 w związku z art. 218 § 2 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Nie jest uzasadnione powoływanie się przez skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16. Stan faktyczny powoływanej sprawy był inny niż w sprawie niniejszej, dokonana w tym wyroku ocena nie może być zatem przenoszona wprost do okoliczności sprawy niniejszej. Jak wskazano wyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity i utrwalony jest pogląd o niedopuszczalności prowadzenia dowodu z zeznań świadków w celu ustalenia stanu faktycznego, innego niż wynikający z posiadanych przez organ danych, w szczególności wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, mającego być podstawa wydania zaświadczenia. Tymczasem skarżący domaga się przeprowadzenia takiego właśnie dowodu w celu wydania zaświadczenia. Ponownie podkreślić należy, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na wydanie zaświadczenia na podstawie danych będących w posiadaniu organu. Organnie był też zobowiązany do poszukiwania dalszych danych w rejestrach prowadzonych przez inne organy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).