III SA/Lu 554/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant asystent Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w przedmiocie roszczeń wobec zarządcy cmentarza wojskowo-komunalnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. S. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] w sprawie zwrotu podania D. S. w przedmiocie roszczeń wobec zarządcy cmentarza wojskowo-komunalnego przy ul. B. w L. - utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, iż przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) nie przewidują kompetencji Prezydenta Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zmniejszenia płyty nagrobkowej na grobie sąsiadującym z grobem ojca D. S. Organem właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny, w związku z czym podanie powinno zostać zwrócone stronie. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej na każdym etapie postępowania administracyjnego. Natomiast art. 65 § 1 kpa stanowi, że jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to ciąży na nim obowiązek wydania postanowienia i niezwłocznego przekazania podania do organu właściwego. W przypadku gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia (art. 66 § 3 kpa). Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy kwestia zmniejszenia wymiarów płyty nagrobnej grobu na cmentarzu komunalnym powinna zostać rozstrzygnięta w drodze wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. W myśl art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy kodeksu nie stanowią inaczej. Ani w ustawie z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ani też w rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) nie ma podstawy do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę zmniejszenia płyty nagrobkowej sąsiedniego grobu przez organ wykonawczy gminy. Należy więc przyjąć, że wydanie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta w sprawie określonej powyżej dotknięte byłoby wadą kwalifikowaną (nieważności) z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje rozstrzygania spraw tego rodzaju w drodze decyzji, tym samym ten akt byłby pozbawiony podstawy prawnej. Organ pierwszej instancji słusznie podniósł, że stosunku prawne między zarządem cmentarza a osobami, którym przysługuje prawo do grobu mają charakter cywilnoprawny, zaś do rozstrzygania sporów z nich wynikających właściwe są sądy powszechne. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 7 grudnia 1970 r., III CZP 75/70, OSNC 1971, nr 7-8, poz. 127). Na powyższe postanowienie D. S. wniosła w dniu [...] września 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi podniosła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania – tj. bezczynność organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, wskazała również na podstawy do wyłączenia składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej odbywa się w kryteriach legalności, a więc zgodności z prawem określonego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może taką decyzję uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymogi związane z urządzaniem i zakładaniem cmentarzy reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47 poz. 299 ze zm.). Podzielić należy stanowisko zaskarżonej decyzji, że i w powołanej ustawie z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47 poz. 299 z późn. zm.) brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę zmniejszenia płyty nagrobkowej grobu przez organ wykonawczy gminy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji nie może stanowić art. 2 cytowanej ustawy z 1959 r., ma on bowiem charakter przepisu zadaniowego (ustrojowego), stanowiącego jedynie o określeniu organu zobowiązanego do utrzymania i zarządzania cmentarzem i nie może stanowić podstawy prawnej do rozstrzygania spraw indywidualnych i konkretnych decyzjami administracyjnymi. Wprawdzie cmentarze są wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a więc zaliczone do kategorii budowli, wchodzącej w zakres pojęcia czy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit."b" Prawa budowlanego), to w stanie faktycznym niniejszej sprawy - sprawa dotyczy grobowców, w których dokonano już pochówku zmarłych, jak również zagadnienia prawa do grobu przysługującego osobom uprawnionym wymienionym w art. 10 powołanej wyżej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym uprawnienia do grobu mają dwojaki charakter. Są to uprawnienia natury majątkowej oraz przede wszystkim uprawnienia o charakterze dobra osobistego. W następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza oddaje zainteresowanej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny. W ramach tegoż stosunku osoba ta uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także – zgodnie z powszechnym zwyczajem – szereg innych uprawnień jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenie, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Dz. U. Nr 11, poz. 62). Powyższe uprawnienia polegające na wykonywaniu swoistego władztwa nad grobem stanowią posiadanie zależne w rozumieniu art. 336 k.c. Wobec braku przepisu przewidującego uregulowania specjalne co do tego posiadania, jest ono chronione w drodze roszczeń posesoryjnych na ogólnych zasadach, a więc roszczenia z tego zakresu podlegają rozpoznaniu w procesie cywilnym przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.c.). Poza elementami natury majątkowej uprawnienia do grobu jak wskazano wyżej to uprawnienia o charakterze dobra osobistego podlegające szczególnej ochronie przewidzianej w art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego. W tym stanie uznać należy, że rozstrzygnięcie organu administracji o jakiejkolwiek zmianie grobu czy też zmianie jego wyglądu stanowiłoby ingerencję w sferę dóbr osobistych osób uprawnionych do grobu. Mając powyższe na względzie organy administracji prawidłowo uznały, iż roszczenia skarżącej mogą być realizowane wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a kognicja organów administracji jest w tym zakresie wyłączona. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że uchybienia dotyczące lakoniczności uzasadnienia postanowienia organu I instancji i braku pouczenia o przysługującej drodze przed sądem powszechnym zostały konwalidowane przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podzielić należy również stanowisko SKO w przedmiocie braku podstaw do wyłączenia w trybie art. 24 § 1 pkt 1 kpa przewodniczącego składu orzekającego Kolegium. Okoliczności zatrudnienia jako pracowników dydaktycznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej zarówno przewodniczącego składu, jak i orzekającego w I instancji Prezydenta Miasta nie dało również podstaw do wyłączenia przewodniczącego składu w trybie art. 24 § 3 kpa. Zauważyć należy, że organ I instancji rozstrzygając sprawę skarżącej naruszył przepisy art. 35 i 36 kpa, w zakresie terminów jej załatwienia. Naruszenie to stanowić mogło podstawę do wniesienia skargi na bezczynność organu I instancji nie jest to jednak uchybienie procesowe, które mogłoby w świetle art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 3 skutkować uchyleniem wyroku. W tym stanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 66 § 3 kpa odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.