III SA/Lu 555/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia J.G., na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. ([...]) w sprawie negatywnego uzgodnienia wydania zezwolenia dla wyżej wymienionego na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. - B., przebiegającej przez Powiat, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 i 144 oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit.f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371 ze zm.), orzekło postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Starosta odmówił J.G. uzgodnienia wydania zezwolenia na linię komunikacyjną L. - B., przebiegającą przez Powiat ze względu na to, \że przewidziane przez stronę zmiany w rozkładzie jazdy kolidują z godzinami odjazdu dotychczasowego przewoźnika na odcinku Lb. - K. Pismem z dnia 10 lutego 2004 r. potraktowanym przez organ drugiej instancji jako zażalenie wniesione w ustawowym terminie, J.G. domagał się zmiany niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit.f ustawy z dnia 6 września 2001 r. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej wykraczającej poza obszarowo najmniej jednego powiatu, jednakże nie wykraczającej poza obszar województwa. Nie można więc przyjąć, że toczące się postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bowiem mimo uchylenia przepisów prawnych dotyczących instytucji koordynacji rozkładu jazdy, przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładają obowiązek uzgodnienia zezwolenia (jego zmiany) w trybie art. 106 kpa. Zdaniem Kolegium zarząd powiatu jako organ wykonawczy wspólnoty samorządowej jest obowiązany do zapewnienia zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców. Kolizje pomiędzy godzinami odjazdu z przystanku pojazdów obsługujących linie komunikacyjne wykraczające poza granice powiatu oraz pojazdów obsługujących wyłącznie linie komunikacyjne w jego granicach, starosta rozstrzyga zgodnie z własną oceną stopnia zaspokojenia potrzeb członków wspólnoty powiatowej. Ponadto uzgadnianie przez starostę każdego przyszłego zezwolenia marszałka województwa spowoduje niemożność realizacji własnej ustawowej kompetencji, gdyż potrzeby przewozowe mieszkańców zostaną zaspokojone przez przewoźników, dla których przystanki na terenie danego powiatu mają charakter pośredni, a nie docelowy. Wymienione w art. 22a ustawy o transporcie drogowym okoliczności stanowią przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i w związku z tym muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu tychże zezwoleń. Natomiast ustawa o transporcie drogowym nie precyzuje przesłanek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia zezwolenia przez organ administracji zobowiązany do wydania postanowienia z art. 106 kpa lecz pozostawia mu dość szeroki zakres uznania. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podnosi, iż starosta błędnie ocenił jego wniosek, gdyż nie domagał się on w tym postępowaniu udzielenia zezwolenia na wykonanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną L. - B., a chciał zmiany w posiadanym zezwoleniu. Złożony wniosek dotyczy przebiegu linii regularnej w zakresie innego usytuowania końcowego przystanku, a w następstwie tego zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Już w odwołaniu od postanowienia starosty wskazywał na popełniony przez niego błąd, jednak nie został on zauważony przez organ drugiej instancji, który orzekał w zakresie udzielenia zezwolenia. Nadto uważa, że niniejsze postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, gdyż po zmianie z dniem 28 września 2003 r. (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) brzmienia art. 2 ustawy Prawo przewozowe i z dniem 1 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 149 poz. 1452) brzmienia art. 22 ustawy o transporcie drogowym i dodaniu art. 22a tej ustawy, nie ma wymogu uzgadniania rozkładu jazdy i zmian do niego. Wobec powyższego wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty i umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie, nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego legalności, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, mianowicie przepisu art. 22a i art. 22 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że Starosta nie rozpoznał istoty sprawy objętej wnioskiem z dnia 7 stycznia 2002 r. J.G.. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (weszła w życie z dniem 28 września 2003 r.), o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw wykonywanie przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia i wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy po uzyskaniu stosownych uzgodnień do którego dołączone są stosowne dokumenty wymienione w art. 22 cytowanej ustawy (art. 21 ustawy o transporcie drogowym). Kwestię zmiany udzielonego zezwolenia normuje przepis art. 24 ust. 2 cyt. ustawy. Jego treść została zmieniona przez art. 65 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 959) i od 1 maja 2004 r. brzmi następująco "Zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany: 1/ przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków; 2/ zagranicznego przewoźnika drogowego, z którym zawarto umowę o wspólnym prowadzeniu linii regularnej w międzynarodowym transporcie drogowym. Oznacza to, że zarówno wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jak i zmiana tego zezwolenia mogą być wszczynane tylko na żądanie strony. Skarżący już w zażaleniu na postanowienie Starosty twierdził, iż w ramach posiadanego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym chce dokonać zmian w rozkładzie jazdy oraz zmiany lokalizacji przystanku końcowego w Białej Podlaskiej. Również w skardze powtórzył ten sam argument. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy świadczą o tym, że organ I instancji błędnie ocenił, że ma do czynienia z przewoźnikiem, który dopiero ubiega się o zezwolenie. Błędu tego mógł łatwo uniknąć wnioskując, aby organ główny przekazał mu niezbędne dokumenty, bowiem współdziałanie o jakim mowa w art. 106 kpa nie zwalnia organu współdziałającego z obowiązku badania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a także istoty wniosku strony inicjującej postępowanie administracyjne (art. 106 § 4 w zw. z art. 19 kpa). Błędu powyższego nie skorygował również organ drugiej instancji pomimo, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej w tym przypadku postanowieniem organu pierwszej instancji przy jednoczesnym zbadaniu czy postanowienie to jest prawidłowe oraz, czy odwołanie było zasadne. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa podejmowane jest przez organ w konkretnej sprawie prowadzonej przez właściwy organ. Nie jest to więc postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko jakie zajął Starosta dotyczyło innej sprawy niż ta, która była przedmiotem toczącego się postępowania przed Marszałkiem Województwa, zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę posiadanego zezwolenia. Nie można w związku z tym uznać, by postępowanie przed organem współdziałającym miało charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez marszałka. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie stanowi istotę postanowienia (osnowę) bowiem w tym fragmencie organ przesądza o pozytywnym lub negatywnym zaopiniowaniu konkretnej przekazanej mu sprawy, a rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Wobec braku stanowiska Starosty jako organu współdziałającego w sprawie wszczętej na wniosek J.G., w przedmiocie zmiany istniejącego zezwolenia oraz wobec utrzymania tego orzeczenia przez organ odwoławczy, należało wyeliminować z obrotu prawnego oba postanowienia, gdyż naruszyły art. 106 kpa oraz przepisy art. 22a w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 01.125.1371). Z tych względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271/ Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. jp