III SA/Lu 557/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą – WIMAR M. W. na rozstrzygnięcie protestu przez L. Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości (dalej w skrócie: LAWP) poinformowała M.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie innowacyjnych technologii". LAWP odrzuciła wniosek przedsiębiorcy wskazując, że wnioskodawca dokonał błędnej korekty aplikacji oraz dokonał nieuzasadnionych zmian, co skutkowało nie spełnieniem kryterium formalnego w zakresie zgodności sporządzenia dokumentów przedłożonych w ramach projektu z dokumentacją konkursową. W rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] lipca 2013 r., LAWP uznała, że jest on niezasadny. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy, że przyczyną odmiennych kwot w pozycji dotyczącej utwardzania placu w kosztorysie inwestorskim złożonym na etapie składania wniosku i składania załączników na etapie poprawy jest złożenie w ramach poprawy, przez pomyłkę wersji roboczej kosztorysu inwestorskiego, LAWP wskazała, że podstawą wezwania wnioskodawcy do poprawy aplikacji było stwierdzenie, że pierwotnie przedstawiony kosztorys inwestorski był nieprawidłowy. Jako taki, nie mógł być on podstawą dalszej oceny. Dokonując poprawy, w zakresie pkt 9 wezwania LAWP z dnia [...] kwietnia 2013 r., wnioskodawca skorygował jeden błąd, popełniając jednocześnie inny, którym nie był dotknięty pierwotnie przedłożony kosztorys inwestorski. W takiej sytuacji, nie dysponując żadną poprawną pod względem formalnym wersją kosztorysu, oceniający nie mieli możliwości uznania aplikacji za sporządzoną prawidłowo. Zdaniem LAWP dokonanie błędu w toku poprawy - polegającego na zmianie wartości robót polegających na wykonaniu nawierzchni placu z kostki brukowej, czy też przedłożeniu nieprawidłowej wersji kosztorysu zgodnie z dokumentacją konkursu obliguje oceniających do dokonania negatywnej oceny. LAWP argumentowała, że dokumentacja złożona przez wnioskodawcę po dokonaniu poprawy nie zachowuje spójności. Pierwotnie złożony formularz wniosku, przewidujący wykonanie instalacji informatycznej oraz instalacji elektrycznej nie znajdował potwierdzenia w kosztorysie inwestorskim - co stało u podstaw wezwania do poprawy. W wyniku dokonywania poprawy, treść pkt E8A2 poz. 10 formularza wniosku (koszt: nawierzchnia placu z kostki brukowej) nie znajduje potwierdzenia w złożonym kosztorysie inwestorskim. Rozpatrując zarzuty protestu dotyczące kwestii braku złożenia stosownych parafek na formularzu w zakresie oceny oddziaływania na środowisko oraz w Biznes Planie, LAWP wskazała, że dokumentacja konkursowa (instrukcja wypełnia załączników) stanowi, że każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie sporządzony przez wnioskodawcę (np. Biznes Plan, oświadczenia, itp.) powinien być parafowany na każdej stronie i czytelnie podpisany we wskazanym miejscu przez osobę/-y uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy. Wnioskodawca nie zastosował się do powyższego wymogu - co sam przyznał w treści protestu - statuowanego dokumentacją konkursową, wobec czego nie sposób uznać by spełnił kryterium formalnym poprawności. W skardze M.W. zarzucił LAWP naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez złamanie zasady równego dostępu beneficjentów do pomocy oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz art. 3 i 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez kierowanie się zbytnim formalizmem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedłożony kosztorys inwestorski obejmujący swym zakresem prace związane z wykonaniem instalacji elektrycznej oraz informatycznej stanowił wersję roboczą, dlatego też uległa zmianie kwota wykonania utwardzenia placu na działce nr [...] z kwoty [...] zł netto na kwotę [...] zł netto. W dokumentacji aplikacyjnej nie dokonano żadnej zmiany ponieważ prawidłowa wartość inwestycji nie uległa zmianie i prawidłową kwotą została suma [...] zł netto. W związku z tym nie dokonano nieuzasadnionej zmiany. W ocenie skarżącego podstawą do dalszej oceny wniosku winna być pierwotna wersja kosztorysu inwestorskiego, natomiast w wersji z dnia [...] maja 2013 r. zostało tylko uzupełnione o prace związane wykonaniem instalacji elektrycznej oraz informatycznej. Skarżący podniósł, że kopię kosztorysu inwestorskiego oraz kopię wyciągu z dokumentacji technicznej należy przedłożyć jedynie w przypadku, gdy wniosek o dofinansowanie obejmuje roboty budowlane, dla których zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych. W ramach przedłożonego wniosku o dofinansowanie projekt obejmuje m.in. wykonanie instalacji informatycznej oraz wymianę instalacji elektrycznej na co zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych. Tym samym instytucja oceniająca wniosek nie powinna żądać kosztorysu inwestorskiego na instalację informatyczną i instalację elektryczna tylko wnioskować o przedłożenie kalkulacji kosztów robót i materiałów budowlanych sporządzonych przez firmę zewnętrzną lub wnioskodawcę. W konsekwencji załączony kosztorys inwestorski nie powinien w ogóle podlegać ocenie. Następnie skarżący zauważył, że w instrukcji określono, że dokumenty powinny być parafowane, a nie że muszą być. Pozostawiono tutaj swobodę wnioskodawcy, a nie bezwzględny przymus. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie ocena formalna projektu, o dofinansowanie którego wnioskował skarżący, dokonana została przez LAWP w sposób zgodny z prawem. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu w odpowiedzi na konkurs nr [...]w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013 - Oś Priorytetowa I: Przedsiębiorczość i Innowacje, Działanie 1.3: Dotacje inwestycyjne dla małych i średnich przedsiębiorstw. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca dokonując wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Równy dostęp do pomocy oraz transparentność reguł oceny wniosków mogą być zapewnione tylko wtedy, gdy zostały opracowane i upublicznione przejrzyste kryteria wyboru projektów, a oceny instytucji zarządzającej opierać się będą na stosowaniu tych właśnie kryteriów (art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2, art. 29 u.z.p.p.r.). Z przedstawionych regulacji wynika konieczność oparcia oceny projektów na dokumentacji konkursowej dostępnej publicznie, na stronach internetowych instytucji zarządzającej, która to dokumentacja stanowi element tzw. systemu realizacji w rozumieniu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. W związku z tym dokumenty, określające m.in. cele danego działania w ramach osi priorytetowej, zasady i kryteria ocen projektów, a także wytyczne dla wnioskodawców powinny stanowić podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej przez LAWP oceny projektu. Istotą sporu w badanej sprawie jest kwestia formalnej oceny projektu objętego wnioskiem skarżącego, w zakresie kryterium poprawności: "wszystkie dokumenty przedłożone przez Wnioskodawcę w ramach projektu są sporządzone zgodnie z dokumentacja konkursową". Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), ogłoszenie wskazywało rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie, termin rozstrzygnięcia konkursu, termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie oraz dokumentację konkursową. Na dokumentację konkursową składały się między innymi: Instrukcja wypełniania wniosku, Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, Wytyczne dla Wnioskodawców ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, aktualne Wytyczne dla beneficjentów w zakresie informacji i promocji RPO WL 2007-2013, Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej: Uszczegółowienie RPO WL) oraz Kryteria wyboru projektów w ramach I i II Osi Priorytetowej. Tryb przeprowadzenia naboru i oceny wniosków o dofinansowanie jest określony w rozdziale 1.4 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 - Uszczegółowienie Programu zatytułowanym "System naboru projektów w ramach RPO WL". Zgodnie z pkt 1 rozdziału 1.4 do wyboru projektów w ramach I Osi Priorytetowej: Przedsiębiorczość i innowacje ma zastosowanie tryb konkursowy. Proces wyboru projektów składa się z następujących etapów: ogłoszenie i nabór wniosków, ocena wniosków, podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, ogłoszenie wyników konkursu, podpisanie umowy. Ogłoszenie o konkursie LAWP umieszcza na swojej stronie internetowej jak również w mediach o zasięgu regionalnym. Po ogłoszeniu konkursu LAWP przyjmuje wnioski o dofinansowanie projektu. Po zakończeniu naboru wniosków LAWP przystępuje do oceny. Ocena wniosków obejmuje ocenę formalną i merytoryczną. Z Wytycznych dla Wnioskodawców wynika, że procedura oceny wniosku o dofinansowanie rozpoczyna się po zakończeniu naboru wniosków o dofinansowanie i obejmuje ocenę formalną i merytoryczną. Celem oceny formalnej jest stwierdzenie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego Działania (kryteria dopuszczające oceny formalnej) oraz czy wniosek został wypełniony poprawnie i zawiera wszystkie wymagane załączniki (kryteria poprawności oceny formalnej). Z dokumentacji konkursowej (Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013) wynika, że wnioskodawca zobowiązany był do złożenia wraz z wnioskiem o dofinansowanie określonych załączników, tj. między innymi kopii wyciągu z dokumentacji technicznej oraz kopii kosztorysu inwestorskiego (dotyczy projektów infrastrukturalnych). Wobec stwierdzenia przez LAWP, że przedłożony przez wnioskodawcę kosztorys inwestorski nie obejmuje swym zakresem prac związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej oraz informatycznej, wezwano stronę do dokonania stosownej poprawy. Zgodnie bowiem z Wytycznymi dla Wnioskodawców w razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej – kryteria poprawności LAWP wzywa wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów. W przypadku, gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez LAWP poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek, wniosek o dofinansowanie zostaje odrzucony. W wykonaniu wezwania skarżący złożył kosztorys inwestorski opracowany w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez wykonawcę działającego na zlecenie inwestora. LAWP stwierdziła, że wnioskodawca dokonał nieuzasadnionej zmiany w kosztorysie inwestorskim w pozycji kosztowej: "nawierzchnia placu z kostki brukowej" poprzez zmianę wartości w odniesieniu do pierwotnej wersji kosztorysu inwestorskiego, w wyniku czego nastąpiła niespójność w zakresie kwot: treść pkt E8A2 poz. 10 formularza wniosku (koszt: nawierzchnia placu z kostki brukowej), która nie znajduje potwierdzenia w złożonym kosztorysie inwestorskim, co świadczy o braku zgodności sporządzenia dokumentów przedłożonych w ramach projektu z dokumentacją konkursową. Strona skarżąca argumentowała, że przez pomyłkę został załączony kosztorys inwestorski w wersji roboczej, gdzie uległa zmiana kwota wykonania utwardzenia placu na działce nr 76 z kwoty [...] zł netto na kwotę [...] zł netto. Skarżący uważa, że podstawą dalszej oceny wniosku w zakresie wykonania utwardzeń winna być pierwotna wersja kosztorysu z dnia [...] lutego 2013 r. Stanowiska skarżącego jednak nie można podzielić. Należy zauważyć, że skarżący pomimo właściwego wezwania do poprawienia przedłożonego kosztorysu inwestorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. dokonał zmian wartości w odniesieniu do pierwotnej wersji kosztorysu inwestorskiego, w wyniku czego nastąpiła niespójność w zakresie kwot wykonania utwardzenia. Skarżący biorąc udział w konkursie miał możliwość zapoznania się z dostępną na stronie internetowej LAWP dokumentacją, na podstawie której dokonuje się oceny wniosków o dofinansowanie, ponadto został pouczony przez LAWP o skutkach niedopełnienia wymogów konkursowych. Wiedział zatem, że dokonanie uzupełnień lub błędnych poprawek w zakresie pkt 9 wezwania z dnia [...] kwietnia 2013 r., spowoduje odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej. LAWP, jako podmiot odpowiedzialny za prawidłowe przeprowadzenie konkursu, zgodnie ze swoim obowiązkiem wobec stwierdzenia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, wezwał do jej uzupełnienia przez wnioskodawcę. Zatem wnioskodawca zobowiązany był prawidłowego wykonania tego wezwania. Przedkładając – jak twierdzi - roboczą wersję kosztorysu, skarżący nie dopełnił wymogów konkursowych, zatem organ był uprawniony do odrzucenia wniosku skarżącego z uwagi na niespełnienie kryterium oceny formalnej. Nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem skarżącego, że podstawą do dalszej oceny wniosku w zakresie wykonania utwardzenia winna być pierwotna wersja kosztorysu z dnia [...] lutego 2013 r. W przypadku bowiem uzupełnienia lub poprawy formularza wniosku o dofinansowanie, biznes planu/studium wykonalności bądź innych załączników na etapie oceny formalnej, wniosek o dofinansowanie, biznes plan/studium wykonalności oraz inne poprawione lub brakujące załączniki powinny być powtórnie zawsze składane w całości. W przypadku załączników składanych do wniosku o dofinansowanie, uzupełnienia wymagają tylko te załączniki, w których stwierdzono uchybienia formalne. Wnioskodawca składa powyższe dokumenty za pismem przewodnim w siedzibie LAWP (str. 122 Wytycznych dla Wnioskodawców). Ocenie LAWP podlega zatem wniosek wraz z załącznikami złożony jako całość, po dokonaniu wskazanych przez organ poprawek i uzupełnień. Nie ma bowiem podstaw do żądania od organu, by dokonywał wyboru wersji załączników, które miałyby podlegać ocenie w ramach konkursu. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie załączniki są integralną częścią wniosku, a informacje w nich zawarte muszą być spójne z danymi przedstawionymi w formularzu wniosku. Tymczasem dokumentacja złożona przez wnioskodawcę po dokonaniu poprawy nie zachowuje spójności, bowiem treść pkt E8A2 poz. 10 formularza wniosku nie znajduje potwierdzenia w złożonym kosztorysie inwestorskim. Sąd nie podzielił również argumentacji strony skarżącej, wskazującej na brak obowiązku parafowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z Instrukcją wypełniania załączników, każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie sporządzony przez wnioskodawcę (np. Biznes Plan, oświadczenia, itp.) powinien być parafowany na każdej stronie i czytelnie podpisany we wskazanym miejscu przez osobę/-y uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy. W ocenie sądu nieprawidłowo przygotowane załączniki do wniosku o dofinansowanie, w zakresie stosownych tzw. parafek na formularzu w zakresie oceny oddziaływania na środowisko i Biznes Planu, są wynikiem niezachowania należytej staranności przez skarżącego. Ten wymóg formalny nie jest wyrazem nadmiernego formalizmu postępowania konkursowego, bowiem dotyczy on kwestii zasadniczej, a mianowicie wiarygodności składanych dokumentów, co ma istotne znaczenie dla zachowania wymogu rzetelności całego postępowania konkursowego. Stąd nie może zarzucać organowi, że nie dokonał pozytywnej oceny wniosku na podstawie "wyrażenia woli", jak sugeruje w skardze strona skarżąca. Mając na uwadze, że LAWP w rozstrzygnięciu protestu wskazała, że przedłożony przez wnioskodawcę w ramach poprawy dokument potwierdzający nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ od zamiaru przystąpienia do budowy nie powinien stanowić podstawy negatywnej oceny aplikacji, sąd odstąpił od analizy zarzutów skargi w tym zakresie. LAWP stwierdziła bowiem, że uwzględnienie tego zarzutu wnioskodawcy nie miało wpływu na nieuwzględnienie protestu, z tej przyczyny, że podlegający w ramach oceny finansowej projekt, nie spełnił kryterium formalnego w zakresie zgodności sporządzenia dokumentów przedłożonych w ramach projektu z dokumentacją konkursową. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wymogi związane z ubieganiem się o środki finansowe w tym trybie, muszą być przestrzegane bardzo ściśle. Wynika to z dążenia do zapewnienia równych szans wszystkim ubiegającym się o wsparcie z funduszy unijnych (a nie – jak wskazuje skarżący - z nierównego traktowania aplikujących o środki). Mając na uwadze powyższe i na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.