III SA/Lu 558/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia audytu zewnętrznego z działalności P. G. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Z. powołując się na art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.s.g."), w dniu [...] lipca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia audytu zewnętrznego z działalności P. G. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z.. W postanowieniu zawartym § 1 tej uchwały Rada Miasta zobowiązała Prezydenta Miasta Z. do zlecenia audytu zewnętrznego z działalności P. G. K. S. z o.o. z siedzibą w Z.. Przeprowadzenie zewnętrznego audytu finansowego wskazanego przedsiębiorstwa gminnego pod względem finansowo-organizacyjnym miało obejmować w szczególności następujące zagadnienia: a) prawidłowość stosowanego systemu księgowego w zakresie: . przyjętych i stosowanych zasad (polityki) rachunkowości, . prawidłowości operacji gospodarczych, . prawidłowego ujmowania zdarzeń gospodarczych w księgach rachunkowych, . rzetelności prowadzenia ksiąg rachunkowych, . poprawności inwentaryzacji; b) prawidłowość rozliczania podatku VAT; c) ocena prawidłowości przeprowadzania przez spółkę postępowań w trybie zamówień publicznych, w tym do [...] Euro; d) analiza składników majątku ruchomego i nieruchomości spółki wraz z oceną celowości i kosztów ich utrzymania; e) analiza struktury zatrudnienia spółki w zakresie: . struktury zatrudnienia, . wielkości i efektywności zatrudnienia, . poziomu wynagrodzeń, . kosztów działalności Zarządu spółki; f) analiza struktury kosztów w zakresie podatków i opłat należnych od Spółki ze wskazaniem możliwości ich optymalizacji; g) ocena rodzaju, wysokości i celowości ponoszonych przez spółkę kosztów usług podmiotów zewnętrznych; h) ocena prawidłowości i celowości podejmowania lub zaniechania działań w obszarach realizacji działalności gospodarczej Spółki w zakresie: . zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, . gospodarki komunalnej, . zadań zleconych przez gminę, . pozostałej działalności usługowej. Audyt obejmować miał okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2019 r. W § 2 uchwały Rada Miasta stwierdziła, że wyniki audytu zostaną niezwłocznie opublikowane na stronie [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Z. oraz przekazane do wiadomości radnym Rady Miasta Z.. Jednocześnie zobowiązano Prezydenta Miasta Z. do zlecenia przeprowadzenia audytu zewnętrznego w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie uchwały, bowiem wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Z. (§ 3 uchwały), zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wojewoda L. jako organ nadzoru, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Podstawy do podjęcia tej uchwały nie mógł stanowić przyjęty za jej podstawę art. 5a ust. 7 u.s.g., który upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Wojewoda zwrócił uwagę, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.), natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie art. 26 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy, jako organ kolegialny, podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.), nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej. Do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu wykonawczego gminy, należy bieżące gospodarowanie jej mieniem polegające na podejmowaniu w tym zakresie czynności faktycznych i prawnych, w imieniu i na rzecz gminy. Organ ten posiada zatem ustawowo sprecyzowany zakres kompetencji, w który nie może wkraczać organ stanowiący. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji organu stanowiącego gminy ma charakter wyjątku, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Organ nadzoru podniósł także, że przepisu upoważniającego do podjęcia tego rodzaju uchwały nie może stanowić również art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Stanowienie nie powinno wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, czy też sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Zdaniem Wojewody postanowienia zaskarżonej uchwały stanowią nieuprawnioną ingerencję w sferę zastrzeżoną dla organu wykonawczego gminy, co oznacza, że rada w tym zakresie bez podstawy prawnej wkroczyła w jego kompetencje. Dodatkowo skarżący organ nadzoru wyjaśnił, że kompetencje rady gminy jako organu sprawującego funkcję kontrolną zostały uszczegółowione w art. 18a u.s.g., zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Rada gminy poprzez działalność komisji rewizyjnej prowadzi kontrolę wewnętrzną, do której jest uprawniona. Ustawodawca nie przewidział natomiast dla rady uprawnienia do wydawania poleceń organowi wykonawczemu w zakresie przeprowadzania kontroli zewnętrznej działalności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w określonym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. stwierdziła, że "uwzględnia skargę w całości i uznaje podniesione w niej zarzuty za zasadne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni usprawiedliwiona, bowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Według przepisu art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast po upływie tego terminu, wojewoda traci kompetencję nadzorczą i nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W przypadku, gdy organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa, to po upływie powyższego terminu, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminy powinien zastosować inny przewidziany przez ustawodawcę środek nadzorczy. W tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że wojewoda jako organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na podlegający jego nadzorowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, co do którego stwierdza, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda L. w takiej właśnie sytuacji – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. – wniósł w dniu [...] września 2019 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia audytu zewnętrznego z działalności P. G. K. Spółki z o.o. z siedzibą w Z.. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać przede wszystkim należy, że zakres i przedmiot kompetencji rady gminy określony został w art. 18 u.s.g. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku norm kompetencyjnych, przy ich interpretacji, należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Zakaz domniemywania kompetencji organu nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Z tego względu normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu wynikającym z przepisów prawa to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. przykł. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 726/09). Organ stanowiący podejmując uchwały (akty prawne) w oparciu o normę ustawową musi zatem ściśle uwzględniać zawarte w upoważnieniu ustawowym wytyczne. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym nie może stanowić źródła obowiązującego prawa (zob. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1129/17). Odnosi się to również do aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Z. zobowiązała Prezydenta Miasta Z. do przeprowadzenia audytu zewnętrznego z działalności P. G. K. Spółki z o.o. w Z. w zakresie określonym w § 1 uchwały. W ocenie Sądu należy zgodzić się z Wojewodą L. , że powyższa uchwała nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa i tym samym została podjęta bez umocowania prawnego (podstawy prawnej). Z przyczyn oczywistych, niewymagających dodatkowego uzasadnienia, nie stanowi podstawy prawnej dla podjętej uchwały wskazany w niej jako podstaw prawna jej podjęcia art. 5a ust. 7 u.s.g., zgodnie z którym, rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. To zagadnienie zupełnie inne niż przedmiot podjętej uchwały. Upoważnienia do zobowiązania Prezydenta Miasta Z. do przeprowadzenia audytu zewnętrznego z działalności P. G. K. Spółki z o.o. w Z. nie zawiera także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy, m.in., stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W dyspozycji tego przepisu mieści się jedynie stanowienie wytycznych, zaleceń lub wskazówek dla organu wykonawczego, a nie uprawnienie do wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie. Uchwały wydawane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. mogą określać jedynie ogólnie strategię działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy. Tego rodzaju uchwały nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych i konkretnych działań, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale. Umocowania prawnego zaskarżonej uchwały nie może stanowić również art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Wskazana regulacja zawiera normę uprawniającą radę gminy do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Tym samym mając na uwadze zakaz domniemywania kompetencji, rada gminy nie może stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Uprawnienie rady wynikające z powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. aktualizuje się dopiero wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1129/17). W konsekwencji przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie daje sam z siebie upoważnienia radzie gminy do podjęcia uchwały w sprawie zlecenia organowi wykonawczemu gminy powołania audytora zewnętrznego. Takiego upoważnienia nie można także wywieść z art. 15 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem art. 12, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Wyznaczenie organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów (w tym normatywnych) służących do zrealizowania tych zadań. Nie budzi natomiast wątpliwości, że gospodarka finansowa gminy – co do zasady – objęta została kontrolą wewnętrzną, sprawowaną przez jej organy i kierowników jednostek organizacyjnych oraz komisję rewizyjną, ale także przez powołane do tego organy kontroli zewnętrznej, w tym regionalne izby obrachunkowe. Swoje funkcje kontrolne rada realizuje przez komisję rewizyjną. Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 u.s.g.). Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 (art. 18a ust. 4 u.s.g.). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (art. 18a ust. 5 u.s.g.). Podkreślić nadto należy, że komisja rewizyjna nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie aparatem pomocniczym, wewnętrznym rady gminy. Zakres zadań kontrolnych zleconych komisji rewizyjnej musi mieścić się w kompetencjach kontrolnych rady gminy. Zgodnie wreszcie z zasadami konstytucyjnymi (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Z powyższym przepisem Konstytucji RP koresponduje art. 62 u.s.g., według którego, kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe. Aktem prawnym regulującym kwestie zewnętrznej kontroli finansowej jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych podmiotów jest ustawa z dnia 7 października 1992 r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, z późn. zm. – dalej jako "u.r.i.o."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 u.r.i.o., regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej tych jednostek i sprawują nadzór nad ich działalnością w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. W myśl art. 5 ust. 1 u.r.i.o., izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Co najmniej raz na cztery lata izby przeprowadzają kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1 u.r.i.o.). Izby mogą również, na wniosek jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, przeprowadzać kontrolę podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, to jest samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych oraz innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.r.i.o.). Naczelnym organem kontroli państwowej jest także Najwyższa Izba Kontroli, która wykonuje kontrolę działalności samorządu terytorialnego w oparciu o ustawę z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2019 r. poz. 489, z późn. zm.). Z powyższych przepisów stanowczo wynika zatem, że kontrola zewnętrzna działalności finansowej jednostek samorządu terytorialnego może być realizowana wyłącznie przy pomocy instrumentów prawnych ściśle określonych w ustawach. Analiza treści zaskarżonej uchwały w kontekście omawianych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że Rada Miasta Z. nie miała upoważnienia w obowiązujących przepisach prawa do zobowiązania Prezydenta Miasta Z. do zlecenia przeprowadzenia audytu zewnętrznego z działalności finansowo organizacyjnej jednostki organizacyjnej miasta. Ustawodawca nie przewidział możliwości podjęcia przez radę uchwały w sprawie zlecenia przeprowadzenia zewnętrznej kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego o statusie osoby prawnej, w tym zakresie. W ramach zaś swoich kompetencji rada gminy może zlecać jedynie przeprowadzenie kontroli wewnętrznej. Wyjaśniono już wyżej, że zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób istotny narusza ona prawo. Zgodnie zaś z aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, istotnym naruszeniem jest m.in., naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17). W konsekwencji dotychczasowych wyjaśnień, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem z tego względu, że nie znajduje żądnej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. To zaś stanowi ustawową przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w sentencji wyroku.