III SA/Lu 564/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Referent Aleksander Jabłoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krasnymstawie na zarządzenie Burmistrza Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 16 marca 2012 r. nr 13/RG/2012 w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w Rejowcu Fabrycznym i cennika opłat za korzystanie z usług cmentarnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Prokurator Prokuratury Rejonowej w Krasnymstawie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarządzenie Nr 13/RG/2012 Burmistrza Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 16 marca 2012 roku w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w R. F. i cennika opłat za korzystanie z usług cmentarnych, które nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego – w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił, że zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) i w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." poprzez brak publikacji zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483), dalej jako: "Konstytucja RP" oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej jako: "u.g.k." poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie opłat obowiązujących na cmentarzu komunalnym w R. F. przez organ wykonawczy gminy, któremu organ stanowiący nie przekazał uprawnień w tym zakresie oraz wprowadzenie opłaty za zezwolenie na wykonanie grobu murowanego przez firmę nieposiadającą umowy na świadczenie usług na terenie cmentarza (pkt II ppkt 3 Załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia), która to opłata stanowi świadczenie nienależne. W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć prawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie zostało wydane niezgodnie z ustawową delegacją, a zawarte w Załączniku Nr 2 pkt Il. ppkt 3 ustalenie opłaty za zezwolenie na wykonanie grobu murowanego przez firmę nieposiadającą umowy na świadczenie usług na terenie cmentarza nosi znamiona świadczenia nienależnego. Opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń stanowiących własność gminy, zlokalizowanych cmentarzach komunalnych, a uchwalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679), dalej jako: "u.g.k.", powinny stanowić ekwiwalent za korzystanie z nich, a nie źródło zarobkowania. Muszą być zatem rzetelnie skalkulowane, a nie określone w sposób arbitralny, a nawet noszący znamiona świadczenia nienależnego. To samo dotyczy opłat ustalanych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1590). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w związku z otrzymaniem w czerwcu 2024 r. od Prokuratora wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w zaskarżonym z dnia 16 marca 2012 r. ustalił, że istnieją nieprawidłowości w zakresie obowiązujących aktów na terenie Miasta R. F., a dotyczących cmentarza komunalnego. Pełniący wówczas obowiązki Burmistrz zarządzeniem Nr 13/RG/2012 z dnia 16 marca 2012 r. Burmistrza Miasta ustalił regulamin korzystania z Cmentarza Komunalnego w R. F. i cennika opłat za korzystanie z usług cmentarnych wraz z aneksem nr 1 z dnia 29 stycznia 2013 r. Uchwałą Nr XXXIX/187/13 Rady Miasta R. F. z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w R. F. Rada Miasta R. F. wprowadziła regulamin korzystania z cmentarza komunalnego w R. F. . Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Przedmiotowe zarządzenie nie zostało wcześniej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Było to skutkiem prawdopodobnie niedopatrzenia proceduralnego. Zdaniem organu takie zarządzenie powinno być opublikowane w dzienniku urzędowym, a brak w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości. W związku z powyższym, w dniu 23 października 2025 r. zarządzeniem Burmistrza Miasta nr 86/RG/2025 z dnia 23 października 2025 r. uchylono zarządzenie nr 13/RG/2012 z dnia 16 marca 2012 r. Aktualnie trwają prace nad przyjęciem projektu uchwały Rady Miasta R. F. dotyczącej korzystania z cmentarza komunalnego oraz cennika opłat związanych z korzystaniem z jego infrastruktury celem wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna z powodu braku publikacji zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 16 marca 2012 r., nr 13/RG/2012 w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w R. F. i cennika opłat za korzystanie z usług cmentarnych. W ocenie sądu uzasadnione jest podnoszone w skardze stanowisko Prokuratora, który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia z uwagi na brak publikacji zarządzenia, stanowiącego akt prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1590) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), dalej jako "u.s.g.". Na podstawie powołanego zarządzenia ustalone zostały zasady korzystania z Cmentarza Komunalnego w R. F. , określone w załączniku Nr 1 do zarządzenia oraz i cennik opłat za korzystanie z usług cmentarnych, o których mowa w załączniku Nr 2 do zarządzenia. Zgodnie z § 3 zarządzenia, zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r. Zaskarżone zarządzenie, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowi akt prawa miejscowego, są aktami normatywnymi zawierającymi normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów - obowiązek uiszczenia ustalonych opłat. Są też aktami generalnymi, które określają dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych oraz aktami abstrakcyjnymi regulującymi powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania określonych w nich opłat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1533/20). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że w warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie. W sytuacji, gdy zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinno być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), dalej jako: "u.o.a.n.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaznaczyć trzeba, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, bowiem jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego, wynikający z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza treści art. 91 u.s.g., a w szczególności ust. 4, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe prowadzi do konkluzji, że stwierdzenie nieważności jest uzasadnione wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności zarządzenia może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego, bezsprzecznie podlegało obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 3 zaskarżonego zarządzenia stwierdzono jedynie, że wchodzi ono w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Z kolei niespełnienie wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.