III SA/Lu 566/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Zalewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na czynności Starosty w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę. W dniu 31 sierpnia 2006 r. A.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynności podjęte przez Starostę w sprawie świadczeń rehabilitacyjnych. Skarżący wnosi o stwierdzenie przez Sąd, że odmowa sfinansowania przez Starostę ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych i technicznych jest sprzeczna z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123 poz. 776 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. nr 96 poz. 861 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie zachodziły przesłanki realizacji świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) – Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami. Skarga nie może być rozpoznana merytorycznie, bowiem materia w niej ujęta nie podlega właściwości sądów administracyjnych, lecz powszechnych. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Podobna regulacja w tejże ustawie dotyczy przyznawania ze środków Funduszu jednorazowych pożyczek w celu ochrony istniejących w zakładzie pracy chronionej miejsc pracy osób niepełnosprawnych (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy finansowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Dz. U. nr 125 poz. 1161 ze zm.), gdzie również podstawą wszczęcia postępowania jest wniosek beneficjenta, a uwzględnienie wniosku powoduje zawarcie umowy, przy braku sprecyzowania trybu odmowy przyznania świadczeń oraz ewentualnych środków odwoławczych. Na tle tej analogicznej co do zasady regulacji w praktyce orzekania sądów administracyjnych powstał problem, jaki jest charakter prawny odmowy przyznania świadczeń – konkretnie odmowy przyznania przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, opubl. w ONSAiWSA 2006/4/95) stwierdził, że odmowa udzielenia pożyczki w tym trybie nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na odmowę udzielenia takiej pożyczki nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uzasadniając treść podjętej uchwały NSA wskazał, że analizowane przepisy prawne nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. W związku z tym nie jest zasadne powoływanie się na wyrażane w literaturze i w orzecznictwie poglądy, że jeżeli są wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, że formą załatwienia tej sprawy jest decyzja administracyjna. Na mocy określonych prawem kompetencji zarząd województwa realizuje władztwo administracyjne. Działa wówczas jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Samorząd województwa jednak jest również podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i jako osoba prawna działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie" (art. 38 kc). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) województwo może zawierać umowy z innymi podmiotami. Wykonywanie tego uprawnienia następuje w drodze czynności prawnych jego organów. Zawieranie umów jest domeną prawa cywilnego, podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny i należą do zakresu spraw samorządu województwa jako osoby prawnej. Zaliczenie środków PFRON do funduszy celowych, mających charakter publicznoprawny, nie odbiera, zdaniem NSA, czynnościom dotyczącym gospodarowania tym funduszem (realizacją zadań) charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Rozporządzenie wprowadza do postępowania w sprawie udzielenia pomocy na podstawie umowy pożyczki etap "rozpatrzenia" wniosku, nie określając czynności (aktu) kończącego to rozpatrzenie. Z treści tych przepisów w szczególności nie wynika, że jest to zewnętrzny akt organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. Gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu. Tymczasem w § 3 pkt 4 rozporządzenia mówi się jedynie o zawiadomieniu o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Samorząd województwa gospodaruje środkami publicznymi pochodzącymi z PFRON w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielania pomocy oznacza zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia do złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie NSA wnioskodawca w tej sytuacji nie jest pozbawiony skutecznej ochrony sądowej w zakresie dochodzonej pożyczki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawieranie przez organ samorządowy umów o udzielanie pomocy nie podlega zasadzie wolności kontraktowej. Mamy do czynienia z dysponowaniem środkami publicznymi według określonych reguł, obejmujących również przedstawienie przesłanek warunkujących udzielenie pożyczki. Wyznaczenie w rozporządzeniu przesłanek, jakie są brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o pożyczkę, i kryteriów, jakie musi spełniać pracodawca, aby taką pożyczkę uzyskać, jednoznacznie wskazują na obowiązek zawarcia umowy pożyczki w razie spełnienia przewidzianych prawem warunków. Takie roszczenie o udzielenie pożyczki będzie podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powyższe uwagi należy w pełni odnieść do zbliżonej sytuacji, jaką jest należące do zadań Powiatu na mocy art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Ustawodawca, określając tego rodzaju obowiązek Powiatu i wyposażając go w możliwość korzystania ze środków Funduszu dla jego realizacji, zawarł w art. 35a ust. 4 ustawy delegację ustawową, zgodnie z którą minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, uwzględniając w szczególności wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wyniku realizacji tego upoważnienia Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zgodnie z tą regulacją, również w tym wypadku dofinansowanie następuje na wniosek (złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy - § 10 ust. 1 rozp.), zaś zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia - podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną (...). Rozporządzenie nie zawiera żadnych innych regulacji rodzajowo odmiennych od tych wskazanych wyżej w zakresie udzielania pożyczki zakładom pracy chronionej. Uznając zatem wagę uchwały NSA w przedmiotowym zakresie i nie dostrzegając rodzajowej odmienności omawianej sytuacji od objętej uchwałą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, że odmowa dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami skarżącego nie jest sprawa administracyjną, a w konsekwencji skarżący nie może poszukiwać drogi sądowoadministracyjnej dla ochrony swoich praw, co wyklucza właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji skarga, jako niedopuszczalna z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ppsa podlega odrzuceniu bez badania jej zasadności merytorycznej i słuszności podnoszonych argumentów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd orzekł jak w postanowieniu.