III SA/Lu 57/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant stażysta Olga Michalska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2004 r. NR [...] oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K. R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. znak: SKO.[...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr działki 1769 stanowiącej współwłasność J. K. i R. K. z działką oznaczoną nr [...] stanowiącą własność S. R. i działką nr [...] stanowiącą współwłasność po ½ części H. R. oraz J. P., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. J. K. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem wnioskodawczyni w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym nie doszło do zawarcia ugody geodezyjnej i w tej sytuacji sprawa rozgraniczenia nieruchomości nie powinna być załatwiona w trybie administracyjnym, lecz przekazana do rozpatrzenia sądowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzję o rozgraniczeniu organ wydaje, gdy ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o rozgraniczeniu spornych działek na podstawie operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Biegły geodeta dokonał rekonstrukcji granicy nieruchomości w oparciu o dane z pomiarów na gruncie, miary z zarysu oraz miary graficzne z mapy ewidencyjnej. Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu: 1) gdy upoważniony geodeta w oparciu o pełną dokumentację ustali przebieg granicy w oparciu o stan prawny i ustalenia te podzieli organ administracyjny, 2) gdy przebieg granicy zostanie ustalony przez geodetę na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Wójt Gminy dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez uprawnionego geodetę oraz zgodności złożonych dokumentów z przepisami prawa. W ocenie organu w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. ani wydanie decyzji bez podstawy prawnej, ani wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nie znalazło przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. Podtrzymało w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] listopada 2004 r. dodatkowo zauważając, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. K. i R. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy lub o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do Kolegium w celu ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez wójta, nie zawierali ugody pojednawczej i nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...] wydany w sprawie o przywrócenie utraconego posiadania nie ma wpływu na prawidłowość ustalania przebiegu granic w postępowaniu o rozgraniczenie. Z wyroku tego może wynikać tylko ostatni stan posiadania, a nie posiadania spokojnego. Nietrafny jest zarzut skarżących, że nie byli poinformowani o postępowaniu rozgraniczeniowym i wydanej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ocenie Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wójta gminy, zatem Sąd rozważaniami objął zagadnienie, czy organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2004 r., co pośrednio prowadziło do oceny decyzji Wójta Gminy pod względem istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd nie był uprawniony do badania decyzji Wójta Gminy pod względem istnienia przesłanek wznowienia postępowania, ani tym bardziej wad niekwalifikowanych decyzji branych pod uwagę w przypadku oceny decyzji administracyjnych nieprawomocnych w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na powyższe Sąd nie odniósł się do zarzutów skarżących odnośnie ich uczestnictwa w postępowaniu rozgraniczeniowym ani do badań Samorządowego Kolegium Odwoławczego nad prawidłowością doręczenia decyzji wójta stronom; przesłanka naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i rozpatrywana jest w postępowaniu o wznowienie postępowania inicjowanym na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Instytucję nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego weryfikacji rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowano w art. 156-160 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jest wydawana wyłącznie w wyniku ustalenia co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 i powoduje ona usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdziło, że przesłanki określone w art. 156 § 1 nie występują, a decyzja, której postępowanie dotyczyło, tj. decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 2004 r., jest prawidłowa. Kolegium zasadnie szczególną uwagę poświęciło określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankom "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa" (również z pism skarżących można wywnioskować, że podnoszą oni jako wadę decyzji wójta z dnia [...] marca 2004 r. przesłankę rażącego naruszenia prawa). Decyzja, której stwierdzenia nieważności żądali skarżący, dotyczy rozgraniczenia nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości uregulowano w przepisach Rozdziału 6 ustawy z dnia w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do ustawy, rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453); rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony. W toku postępowania strony nakłaniane są do zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy). Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron – wydawana jest decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 ustawy), z tym że wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez organ właściwy do wydania decyzji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższego wynika, że zawarcie ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest koniecznym warunkiem wydania przez właściwy organ decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości; przesłanką konieczną wydania takiej decyzji jest ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów. Dla strony niezadowolonej z przebiegu granicy ustawodawca przewidział w art. 33 ust. 3 ustawy możliwość żądania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Ubocznie należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji wójta z dnia 18 marca 2004 r. skarżącym, bowiem w myśl art. 47 § 1 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy; w takim przypadku uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy przyjęcia pisma przez adresata (art. 47 § 2 k.p.a.). Toteż w odniesieniu do skarżących czternastodniowy termin przewidziany w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozpoczął swój bieg w dniu 22 marca 2004 r. W ciągu 14 dni od tej daty, tj. do dnia 5 kwietnia 2004 r., skarżący nie zgłosili żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych lub gdy nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Wójta Gminy o rozgraniczeniu wydane zostało na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów, tj. operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę (art. 31 ust. 1 ustawy), który oparł się o dane z pomiarów na gruncie, miary z zarysu oraz miary graficzne z mapy ewidencyjnej. Ustalenie przebiegu granicy nastąpiło zatem zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy, w myśl którego przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W ocenie Sądu czynności organu, tj. Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nie było dotknięte przesłanką "wydania decyzji bez podstawy prawnej", ani przesłanką "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", ani żadną z innych kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wójta decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności owej decyzji, było w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.