III SA/Lu 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. i C. małżonków W. - P.W. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku A. i C. małż. W., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe O., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 30 września 2008 r. A. i C. małżonkowie W. wystąpili do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, uzasadniając wniosek trudną sytuacją materialną. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, a więc okoliczności określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11 poz. 74, z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności). Od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku kwestionowali zasadność żądania wskazanej w decyzji kwoty, a także błąd w ustaleniach faktycznych, nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie prawa materialnego. Skarżący zarzucili także brak wnikliwości w zakresie wyjaśnienia sytuacji majątkowej i zdrowotnej wnioskodawców w odniesieniu do przesłanek określonych w przepisach dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż po przeprowadzeniu analizy sprawy w kontekście spełnienia przesłanek uzasadniających umorzenie uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych należności składkowych. Organ podniósł w pierwszej kolejności, iż w sprawie nie zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, co prowadzi do konkluzji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia. W związku z tym organ dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, które to przesłanki precyzuje rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności. Organ podkreślił, że w świetle przepisów rozporządzenia umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić w sytuacji wykazania, że ze względu na stan majątkowy i stan rodzinny zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Analizując przedłożone przez skarżących dokumenty źródłowe dotyczące ich stanu majątkowego organ stwierdził, że źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny są świadczenia rentowe A. W. w kwocie 443,30, zł oraz C. W. w kwocie 1 810,47 zł, co łącznie daje kwotę 2 253,77 zł miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem - na podstawie przedłożonych faktur - wynoszą 648,82 zł. Po dokonaniu niezbędnych wydatków pozostaje zatem kwota 1 604,95 zł. Wobec powyższego organ uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że sytuacja finansowa skarżących jest na tyle trudna, aby podjęcie spłaty zadłużenia groziło w sposób oczywisty zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podkreślił także, że skarżący nie posiadają zaległości z tytułu opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, a ponadto, pomimo powoływania się na trudną sytuację finansową nie korzystają z pomocy udzielanej przez Ośrodki Pomocy Społecznej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej. Korzystanie z takich form wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej i jej rodziny nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Odnośnie podnoszonych przez małżonków W. argumentów dotyczących wydatków na leki, udokumentowanych fakturami na łączna kwotę 581,46 zł organ stwierdził, ze nie mogą one zostać w całości uwzględnione, gdyż ich analiza prowadzi do wniosku, iż nie wszystkie zakupione leki dotyczą schorzeń skarżących i przeznaczone są na ich potrzeby. W swojej analizie sytuacji materialnej skarżących organ uwzględnił również obciążenie budżetu domowego wynikające z konieczności regulowania rat wynikających z kredytów bankowych w łącznej kwocie 624,78 zł miesięcznie. W ocenie organu regulowanie zobowiązań wobec innych wierzycieli, z pominięciem należności z tytułu składek nie może obligować Zakładu do ich umorzenia. W związku z powyższym trudna sytuacja finansowa spowodowana spłatą kredytów bankowych nie stanowi okoliczności, uzasadniającej umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych należności składkowych. Brak dochodów pozwalających na opłacenie zadłużenia nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychód Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z których finansowana jest m.in. wypłata bieżących świadczeń osobom uprawnionym, stanowiącym szeroką grupę społeczną. Odnosząc się do argumentów dotyczących problemów zdrowotnych skarżących organ stwierdził, że schorzenia zostały wprawdzie potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi, nie stanowi to jednak argumentu w sprawie, gdyż zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie umarzania należności przesłanką umorzenia jest m.in. sytuacja, w której stan zdrowia uniemożliwia zobowiązanemu uzyskanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie zachodzi, gdyż z powodu problemów zdrowotnych skarżący pobierają świadczenia rentowe. W ocenie organu analiza stanu faktycznego sprawy nie wykazała również spełnienia innych okoliczności wskazanych w przepisach ustawy i rozporządzenia, uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. Organ zwrócił również uwagę na możliwość spłaty zadłużenia skarżących z wykorzystaniem rozłożenia zaległości na raty, uwzględniające możliwości płatnicze dłużnika. Na powyższą decyzję A. i C. małż. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem właściwości rzeczowej. Zdaniem skarżącego organem właściwym do rozpatrywania odwołań w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Rady Ministrów jako organ nadzoru w stosunku do Zakładu, albo minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (jako organ wyższego stopnia). Skarżący zarzucili również naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez oparcie się na wnioskach sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W szczególności zdaniem skarżących organ nieprawidłowo ustalił wysokość miesięcznych wydatków skarżących, pomijając koszty zakupu leków związanych z przewlekłymi chorobami, na które cierpią. Właściwie ustalona kwota wydatków bieżących skarżących to 1340,11 złotych, nie uwzględniając spłaty zaciągniętych kredytów. Organ nie uwzględnił również faktu, iż schorzenia skarżących uniemożliwiają im zarobkowanie. Zdaniem skarżących argumentacja organu jest nielogiczna i wewnętrznie sprzeczna, narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej i prowadzi do wadliwej wykładni przepisów dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, iż decyzje wydawane w sprawach umorzenia należności są oparte na uznaniu administracyjnym, to zaś oznacza, że nawet zaistnienie przesłanek, do których odwołują się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie obliguje organu do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje przytaczane wyżej rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżących można przyjąć istnienie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. Sytuacja finansowa skarżących jest niewątpliwie trudna, tym niemniej uzyskują oni dochody ze świadczeń rentowych. Nie można przyjąć istnienia całkowitej nieściągalności należności, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być taktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytaczanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Wskazać przy tym należy, że skarżący nietrafnie interpretują przesłankę umorzenia sprecyzowaną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, czyli przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z twierdzeń skarżących wynikałoby, że istniejące u nich choroby przewlekłe świadczą o zaistnieniu tej sytuacji. Tymczasem w kontekście całej regulacji umorzenia zawartej w ustawie i rozporządzeniu cytowany przepis trzeba interpretować w ten sposób, że musi zaistnieć przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego, która pozbawia go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Słusznie zatem organ stwierdza, że skarżący co prawda cierpią na schorzenia, które można uznać za przewlekłe, ale jednocześnie otrzymują renty, które stanowią dochód umożliwiający opłacenie należności. Skarżący znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej, jednak biorąc pod uwagę stosunkowo niedużą wysokość zadłużenia z tytułu składek (łącznie z odsetkami kwota 2943, 73 złote) oraz możliwości uregulowania zasad spłaty należności w sposób odpowiadający ograniczonym możliwościom płatniczym (np. poprzez rozłożenie należności na raty), nie można stwierdzić aby zachodziła wyjątkowa sytuacja, w której egzekwowanie zaległych należności mogłoby doprowadzić do niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżących. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Chybiony jest zarzut skarżących dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem właściwości rzeczowej. Zasady zaskarżania decyzji w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne reguluje art. 83 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniach społecznych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie. Strona ma natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez właściwy rzeczowo organ. Nie zasługują na uwzględnienie również argumenty skarżących co do nielogiczności i wewnętrznej sprzeczności argumentacji organu podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wywody organu są jasne, organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji, przeprowadzona przezeń analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie mogą być rozpatrywane podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz wzmiankowane w skardze zarzuty dotyczące zasadności żądania wskazanej w decyzji kwoty należności. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu może być tylko i wyłącznie kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wymaga to oceny decyzji pod kątem przesłanek umorzenia określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w rozporządzeniu wykonawczym. Jeżeli strona kwestionuje samą wysokość należności, musi to uczynić w odrębnym postępowaniu, zwracając się do właściwych organów o wszczęcie stosownego postępowania w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.