III SA/Lu 574/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 18 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 18 czerwca 2024 r. Zarząd Województwa Lubelskiego – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej jako "instytucja zarządzająca", "organ" lub w skrócie "IZ RPO"), działając na podstawie art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270, ze zm., dalej jako "u.f.p.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2023 r. zobowiązującą N. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca", "spółka" lub "beneficjent") do zwrotu kwoty 1 180 036,28 zł wraz odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: N. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, obecnie N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji, na podstawie umowy o dofinansowanie z 29 marca 2018 r. (dalej jako "umowa o dofinansowanie") realizowała projekt pod nazwą "Czas na zmiany – wsparcie dla osób zwolnionych.". Umowa została zawarta w ramach Działania 10.2: Programy typu outplacement Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Celem projektu miało być podniesienie zdolności do ponownego zatrudnienia 120 os. (72K/48M, w tym ON) - pracowników przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy i osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu z terenu województwa lubelskiego (osoby, które pracują lub zamieszkują na obszarze województwa lubelskiego w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego), w szczególności osoby o niskich kwalifikacjach (do poziomu ISCED 3 włącznie) i osoby w wieku 50 lat i więcej oraz podjęcie/kontynuacja zatrudnienia bezpośrednio po zakończeniu udziału w projektu przez min. 66 ww. osób, dzięki indywidualnemu kompleksowemu wsparciu w projekcie. Do monitorowania stopnia realizacji wyżej wymienionego celu beneficjent ustalił m.in. następujące wskaźniki: 1) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu" - wartość docelowa: 96 osób; 2) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" - wartość docelowa: 66 osób; 3) wskaźnik produktu "Liczba pracowników zagrożonych zwolnieniem z pracy oraz osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy objętych wsparciem w programie" - wartość docelowa: 120 osób. Grupę docelową stanowiło 120 osób (72 kobiet i 48 mężczyzn, w tym osoby z niepełnosprawnościami) - pracowników przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu z terenu województwa lubelskiego (osoby, które pracują lub zamieszkują na obszarze województwa lubelskiego w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego), w szczególności osoby o niskich kwalifikacjach (do poziomu ISCED 3 włącznie) lub osoby w wieku 50 lat i więcej (rubryka 3.2 Grupa docelowa). Wnioskodawca zaplanował do realizacji następujące zadania: 1) Zadanie 1. Doradztwo zawodowe dla 120 UP (100% UP). Zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu Zadanie 1. miało być realizowane od września 2018 r. do lutego 2019 r. 2) Zadanie 2. Poradnictwo psychologiczne dla 80 UP (67% UP) (po opracowaniu IPD). Zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu Zadanie 2 miało być realizowane od października 2018 r. do lutego 2019 r. 3) Zadanie 3. Pośrednictwo pracy dla 108 UP (90% UP). Zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu Zadanie 3 miało być realizowane od października 2018 r. do marca 2020 r. 4) Zadanie 4. Szkolenia zawodowe dla 120 UP (100% UP) (dalej: Zadanie 4). W ramach powyższego zadania zaplanowano organizacją form wsparcia prowadzących do nabycia, podniesienia, uzupełnienia lub zmiany kwalifikacji zawodowych/ doświadczenia zawodowego zgodnych ze zidentyfikowanymi potrzebami pracodawców z województwa lubelskiego, działających w sektorze zielonej gospodarki (poza rolnictwem), tj. transportem zbiorowym, odnawialnymi źródłami energii, budownictwem oraz gospodarką odpadami. Zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu Zadanie 4 miało być realizowane od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. 5) Zadanie 5. Staże zawodowe dla 92 UP (77% UP). W ramach powyższego zadania zaplanowano staże i praktyki zawodowe trwające przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Ze wzglądu na zdiagnozowane potrzeby i oczekiwania potencjalnych uczestników projektu Beneficjent założył 3 miesięczne staże dla 56 uczestników projektu i 6 miesięczny staż dla 36 UP. Zgodnie z Harmonogramem realizacji projektu Zadanie 5 miało być realizowane od stycznia 2019 r. do grudnia 2019 r. Zgodnie z zaktualizowanym wnioskiem o dofinansowanie projektu, projekt był realizowany w okresie od 1 września 2018 r. do 31 marca 2020 r. Beneficjentowi wypłacono trzy transze dofinansowania: 1) Nr RPLU. [...] w łącznej kwocie 60 000,00 zł, z czego płatność ze środków europejskich stanowiła kwotę w wysokości 53 684,21 zł wypłaconą w dniu 19 września 2018 r., a dotacja celowa z budżetu krajowego stanowiła kwotę 6 315,79 zł, i została wypłacona w dniu 11 października 2018 r., 2) Nr RPLU. [...] wypłacona w dniu 11 lutego 2019 r. w łącznej kwocie 750 000,00 zł, z czego płatność ze środków europejskich stanowiła kwotę w wysokości 671 052,63 zł, a dotacja celowa z budżetu krajowego stanowiła kwotę 78 947,37 zł, 3) Nr RPLU.[...] w łącznej kwocie 606 340,37 zł, wypłacona w dniu 16 grudnia 2019 r., z czego płatność ze środków europejskich stanowiła kwotę w wysokości 542 515,07 zł, a dotacja celowa z budżetu krajowego stanowiła kwotę 63 825,30 zł. Po zweryfikowaniu końcowego wniosku o płatność, instytucja zarządzająca w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. (k. 467 akt adm.) poinformowała beneficjenta, że łączna kwota dofinansowania wynikająca z zastosowania reguły proporcjonalności - 1 180 036,28 zł, obejmuje kwotę 330 164,06 zł uznaną za niekwalifikowalną w końcowym wniosku o płatność (okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r.), kwotę 270 258,93 zł uznaną za niekwalifikowalną we wniosku o płatność nr RPLU. 10.02.00-06-0056/17-007 (za okres od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.) oraz kwotę 579 613,29 zł stanowiącą nieprawidłowość w wyżej wymienionych zatwierdzonych wnioskach o płatność. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 u.f.p., IZ RPO wezwała skarżącą do zwrotu wydatków uznanych za nieprawidłowość w ramach dofinansowania w łącznej kwocie 579 613,29 zł (płatność ze środków europejskich: 518 601,37 zł, dotacja celowa z budżetu krajowego: 61 011,92 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Instytucja zarządzająca wskazała, że beneficjent nie osiągnął następujących założeń: 1. Kryterium formalne specyficzne nr 2: Efektywność zatrudnieniowa: Projekt zakłada wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na poziomie co najmniej 50 % całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie; 2. Kryterium premiujące nr 1: Efektywność zatrudnieniowa: Projekt zakłada wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na poziomie co najmniej 55% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. W związku z brakiem zwrotu środków uznanych za nieprawidłowości, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o czym zawiadomiono beneficjenta pismem z dnia 3 marca 2023 r. Decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. Zarząd Województwa Lubelskiego zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. w łączonej kwocie 1 180 036,28 zł wraz odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. W uzasadnieniu instytucja zarządzająca wskazała, że beneficjent, w świetle umowy o dofinasowanie, zobowiązany był do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinasowanie, w tym do m.in. osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent ustalił między innymi następujące wskaźniki: 1) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu" - wartość docelowa: 96 osób; 2) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" - wartość docelowa: 66 osób; 3) wskaźnik produktu "Liczba pracowników zagrożonych zwolnieniem z pracy oraz osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy objętych wsparciem w programie" - wartość docelowa: 120 osób. W końcowym wniosku o płatność beneficjent wykazał stopień realizacji poszczególnych wskaźników" 1) wskaźnik produktu "Liczba pracowników zagrożonych zwolnieniem z pracy oraz osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy objętych wsparciem w programie" został zrealizowany na poziomie 100% (wartość osiągnięta od początku realizacji projektu - 120 osób, wartość docelowa - 120 osób); 2) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" został zrealizowany na poziomie 72,73% (wartość osiągnięta od początku realizacji projektu - 48 osób, wartość docelowa - 66 osób); 3) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu" został osiągnięty na poziomie 115,63% (wartość osiągnięta od początku realizacji projektu - 111 osób, wartość docelowa - 96 osób). Beneficjent do końcowego wniosku o płatność załączył informacją, że wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na dzień zakończenia okresu rozliczeniowego tj. 30 kwietnia 2020 r. wyniósł 82,69%. Odnosząc się do powyższego IZ RPO wskazała, że wielkość osiągniętego wskaźnika efektywności zatrudnieniowej została wyliczona w sposób powodujący jego znaczne zawyżenie w stosunku do jego rzeczywiście osiągniętej wartości. Organ wyjaśnił, iż sposób wyliczenia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej dokonany przez beneficjenta jest niezgodny z Regulaminem Konkursu, wnioskiem o dofinansowanie i wnioskami o płatność. Zgodnie ze złożonymi wnioskami o płatność beneficjent udzielił wsparcia 120 osobom, w związku z powyższym kryterium formalne specyficzne nr 2 zostanie osiągnięte, jeśli 60 osób po opuszczeniu programu podejmie pracę lub będzie kontynuowało zatrudnienie. W przypadku kryterium premiującego nr 1 wskaźnik premiujący zostanie osiągnięty jeśli 66 osób po opuszczeniu programu podejmie pracę lub będzie kontynuowało zatrudnienie. Zatem procent osiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej należy liczyć od liczby osób objętych wsparciem, a więc wskaźnika produktu: Liczba pracowników zagrożonych zwolnieniem z pracy oraz osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy objętych wsparciem w programie 120 osób. Instytucja zarządzająca ustaliła, że w zakresie spełnienia kryterium efektywności zatrudnieniowej beneficjent wskazał, że: 1) zgodnie z końcowym i zatwierdzonym wnioskiem o płatność liczba pracowników, którzy po opuszczeniu programu podjęli pracę lub kontynuowali zatrudnienie wynosi 48 osób; 2) beneficjent załączył do pisma z dnia 13 kwietnia 2022 r. dokumenty dla 46 osób, które jego zdaniem potwierdzają, że po opuszczeniu programu podjęły one prace lub kontynuowały zatrudnienie. Organ wyjaśnił, że analiza załączonych dokumentów przez IZ RPO pozwoliła ustalić, iż wśród załączonych dokumentów potwierdzających efektywność zatrudnieniową znajdują się dokumenty osoby, która nie był uczestnikiem projektu zgodnie z formularzem uczestników projektu. Organ stwierdził, że żadna ze wskazanych powyżej liczby osób nie spełnia wymogów zachowania kryteriów zatrudnieniowych. Strona we wniosku o dofinansowanie projektu założyła, iż 120 osób zagrożonych zwolnieniem z pracy oraz zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy otrzyma wsparcie w programie, z czego 66 osób podejmie pracę lub będzie kontynuowało zatrudnienie po opuszczeniu programu, co stanowi 55,00% zaplanowanej grupy docelowej. Wymagana minimalna wartość wskaźnika efektywności zatrudnieniowej w ramach kryterium formalnego specyficznego nr 2 wynosi 60 osób, natomiast wymagana minimalna wartość wskaźnika efektywności zatrudnieniowej w ramach kryterium premiującego nr 1 - 66 osób. Instytucja zarządzająca stwierdziła, że nawet wskazana w końcowym wniosku o płatność liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie 48 (najwyższa ze wskazanej liczby osób) nie przekroczyła, ani wymaganych 60 osób dla kryterium formalnego specyficznego nr 2, ani tym bardziej 66 osób dla kryterium premiującego nr 1. Ocena kryterium formalnego jest oceną zerojedynkową, a nieosiągnięcie tego kryterium w założonej wartości wiąże się z negatywną oceną projektu. Organ zwrócił również uwagę, że beneficjent otrzymał dodatkowe punkty premiujące za osiągnięcie wskaźnika efektywności zatrudnieniowej na poziomie co najmniej 55 % całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. W przypadku kryterium premiującego nr 1 wskaźnik premiujący zostałby osiągnięty jeśli 66 osób po opuszczeniu programu podjęłoby pracę lub kontynuowało zatrudnienie. Osiągnięta wartość przez Beneficjenta, nie pozwala spełnić kryterium premiującego nr 1. O dofinansowaniu decydowała liczba uzyskanych przez poszczególne projekty punktów. Lista rankingowa została uszeregowana od projektów, które uzyskały największą liczbę punktów do projektów najniżej ocenionych. Dzięki dodatkowej premii punktowej beneficjent otrzymał dofinasowanie. Organ stwierdził, że żaden z wymienionych i założonych przez beneficjenta wskaźników nie został osiągnięty, w związku z czym cel główny projektu nie został zrealizowany. Analizując materiał zgromadzony w sprawie organ doszedł do wniosku, że nieosiągnięcie efektywności zatrudnieniowej na poziomie pozwalającym uzyskać dofinansowanie, wynika z założeń realizacji projektu opisanych przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent nie osiągnął wartości efektywności zatrudnieniowej pozwalającej na uzyskanie dofinansowania w skutek złego rozeznania grupy docelowej na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie projektu. O powyższym świadczy m.in. nieuwzględnienie braku zainteresowania rozwojem wśród grupy docelowej, jak i nietrafiony wybór tematyki jednego ze szkoleń: "Monter OZE", co potwierdzają problemy zgłaszane we wnioskach o płatność. Organ uznał, że w niniejszej sprawie szkoda dla budżetu Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatków, które nie doprowadziły do realizacji założonego celu projektu i wskaźników na takim poziomie, na jakim zostało założone przez beneficjenta wniosku. W ocenie organu brak było podstaw, aby odstąpić od zastosowania reguły proporcjonalności, gdyż w zaistniałej sytuacji nie wystąpiła siła wyższa. Ponadto brak było podstaw do obniżenia wysokości albo odstąpienia od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, gdyż beneficjent o to nie wnioskował, a ponadto nie uzasadnił należycie przyczyn nieosiągniącia założeń, w szczególności nie wykazał starań zmierzających do osiągnięcia założeń projektu. Nieosiągnięcie ww. wskaźników wynika z przyczyn, które beneficjent powinien był przewidzieć, gdyż to on był odpowiedzialny za koncepcję i realizację projektu. W ocenie organu stopień nieosiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej w ramach kryterium formalnego specyficznego nr 2 wynosi: 0:60 0%, wobec czego procent nieosiągnięcia wskaźnika wynosi 100,00%. Stopień nieosiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej w ramach kryterium premiującego nr 1 wynosi: 0:66 = 0%, wobec czego procent nieosiągnięcia wskaźnika wynosi 100,00%. Celem wyliczenia wartości procentowego osiągnięcia wskazanych powyżej kryteriów należy przyjąć wartość 0, a nie rzeczywiście deklarowaną przez beneficjenta liczbę osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła ze sposobem pomiaru wskaźnika efektywności zatrudnieniowej przedstawionym przez organ. Zdaniem strony sposób pomiaru nie jest zgody z dokumentem "Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020" (dalej jako "Wytyczne w obszarze rynku pracy"). Skarżąca podkreśliła, że w świetle tego dokumentu efektywność zatrudnieniowa jest mierzona wśród uczestników projektu, którzy zakończyli udział w projekcie – zakończenie udziału w projekcie to zakończenie uczestnictwa we wszystkich formach wsparcia przewidzianych dla danego uczestnika w ramach projektu EFS lub przerwali udział w projekcie wcześniej niż uprzednio było to planowane z powodu podjęcia pracy. Zdaniem skarżącej wskaźnik ten powinien być liczony nie od całkowitej liczby uczestników projektu – 120 osób, a od wartości pomniejszonej o osoby, które przerwały udział w projekcie niezgodnie z zaplanowaną ścieżką. W analizowanym przypadku jest to wartość 94 – 94 uczestników projektu zakończyło ścieżkę prawidłowo. Decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. Zarząd Województwa Lubelskiego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczowym zagadnieniem jest ocena, czy strona prawidłowo wywiązała się z realizacji projektu: czy wykonała go zgodnie z założeniami opisanymi we wniosku o dofinansowanie, umowie o dofinansowanie i Regulaminie konkursu. Organ przypomniał jaki był cel główny projektu, jakie beneficjent ustalił wskaźniki do monitorowania stopnia realizacji ww. celu oraz jak była grupa docelowa objęta projektem, a następnie zauważył, że analiza dokumentów przedłożonych przez beneficjenta wykazała, iż na ich podstawie można potwierdzić, że tylko 45 uczestników projektu po opuszczeniu programu podjęło pracę lub kontynuowało zatrudnienie. Organ potrzymał stanowisko, że w trakcie realizacji projektu nie zostało osiągnięte kryterium formalne specyficzne nr 2 i kryterium premiujące nr 1, gdyż nawet liczba 48 osób (najwyższa ze wskazanej przez beneficjenta liczby osób, lecz nie potwierdzona załączonymi dokumentami) nie przekroczyła ani wymaganych 60 osób dla kryterium formalnego specyficznego nr 2, ani tym bardziej 66 osób dla kryterium premiującego nr 1 - określonych we wniosku o dofinansowanie. IZ RPO podkreśliła, że ocena kryterium formalnego jest oceną zerojedynkową, a nieosiągnięcie tego kryterium w założonej wartości wiąże się z negatywną oceną projektu, oraz że beneficjent otrzymał dodatkowe punkty premiujące (20 pkt) za osiągnięcie wskaźnika efektywności zatrudnieniowej na poziomie co najmniej 55% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. Bez dodatkowych punków premiujących wniosek nie zostałby przyjęty do dofinansowania. W przypadku kryterium premiującego nr 1 wskaźnik premiujący zostałby osiągnięty w przypadku, gdyby 66 osób po opuszczeniu programu podjęło pracę lub kontynuowało zatrudnienie. Organ podtrzymał stanowisko w zakresie wpływu pandemii COVID-19 na realizację przedmiotowego projektu oraz stwierdził, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 694), beneficjent miał możliwość wydłużenia okresu realizacji projektu celem zmiany wartości docelowej wskaźników produktu i rezultatu, jednakże z tej możliwości nie skorzystał. Organ przypomniał, że pierwotny okres realizacji projektu wskazany we wniosku o dofinansowanie kończył się 31 października 2019 r. To na wniosek strony został wydłużony do 31 marca 2020 r. Organ jednocześnie zauważył, że problemy z realizacją niniejszego projektu występowały już wcześniej, przed wybuchem pandemii. W piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. beneficjent wskazał, iż "w trakcie realizacji projektu przed wybuchem pandemii aż 17 osób zakończyło swój udział w projekcie niezgodnie z zaplanowaną ścieżką nie podejmując jednocześnie zatrudnienia, co również miało wpływ na nieosiągnięcie zakładanego wskaźnika zmniejszając liczbę osób, które potencjalnie mogłyby podjąć zatrudnienie.". W tych okolicznościach instytucja zarządzająca uznała, że siła wyższa, na którą powołuje się beneficjent nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a zatem brak jest podstaw do odstąpienia od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności. Naczelną zasadą przy realizacji projektów jest pełna odpowiedzialność beneficjenta za ich prawidłowy przebieg. Natomiast problemy z rekrutacją, czy zmiana tematyki szkoleń nie są czynnikami obiektywnymi (zwłaszcza, iż pojawiły się one na długo przed wybuchem pandemii). Odnosząc się do kwestionowanego przez beneficjenta sposobu pomiaru wskaźnika efektywności zatrudnieniowej przedstawionego przez instytucję zarządzającą oraz braku zgodności tego sposobu z Wytycznymi w obszarze rynku pracy, organ zauważył, że sama skarżąca w opracowanym przez siebie wniosku o dofinansowanie wskazała takie, a nie inne wartości wskaźników. W części 3.1.1 wniosku o dofinansowanie beneficjent wskazał wartość wskaźnika rezultatu nr 2 "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" - 66. Dodatkowo w sposobie oraz częstotliwości pomiaru wskaźnika beneficjent zawarł informację, że "Zakładany poziom osiągnięcia wskaźników rezultatu w proj. jest jedynie deklarowaną wartością minimalną. Wnioskodawca dołoży wszelkich starań, aby wszystkie wskaźniki osiągnięte były na wyższym poziomie - 100% UP", tj. 120 osób. Organ podkreślił, że beneficjent wykazał w punkcie 4.4 wniosku o dofinansowanie bogate doświadczenie w realizacji projektów unijnych. Zgodnie z zapisami wniosku strona zrealizowała 22 projekty w ramach PO KL, a jego doświadczenie jest adekwatne do realizacji niniejszego projektu. W ocenie organu doświadczony beneficjent bezsprzecznie powinien określić takie wartości wskaźników, by były one realne do zrealizowania. Posiadając doświadczenie adekwatne do obszaru wsparcia przedmiotowego projektu, beneficjent musiał mieć świadomość, że objęta wsparciem grupa docelowa jest grupą wymagającą z punktu widzenia działań projektowych. Dodatkowo jeszcze, o ile kryterium formalne specyficzne nr 2 było kryterium obligatoryjnym, to już kryterium premiujące nr 1 nie, a decyzja o jego spełnieniu była wyłącznie decyzją beneficjenta na etapie aplikowania. Określone na etapie wnioskowania o środki założenia projektu, w tym przede wszystkim takie, które wynikają z kryteriów oceny projektów w danym konkursie, obowiązują przez cały okres realizacji projektu. Beneficjent musi mieć na uwadze, że instytucja zarządzająca na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność weryfikuje, czy w ramach projektu zostały spełnione kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 oraz został zrealizowany cel projektu, wyrażony wskaźnikami realizacji celu. W odniesieniu do przywołanej przez beneficjenta definicji wskaźnika efektywności zatrudnieniowej zawartej w Wytycznych w obszarze rynku pracy, organ zaznaczył, że faktycznie przedmiotowe wytyczne wskazują, że efektywność zatrudnieniowa mierzona jest wśród uczestników projektu, którzy zakończyli udział w projekcie. Jednakże należy mieć na uwadze, że to sam beneficjent określił wartości wskaźnika na etapie aplikowania na poziomie 66 osób. Jednocześnie zawarł nawet przy tym informację, iż ta wartość jest minimalną przez niego zakładaną, a dołoży wszelkich starań by osiągnąć 100%. Z zapisów wniosku o dofinansowanie wynika, że wnioskodawca założył, iż projekt zakończy 100% uczestników, dlatego też efektywność zatrudnieniową (55%) mierzył od całkowitej liczby uczestników, tj. 120 osób (55% x 120 osób = 66 osób). Organ zwrócił uwagę, że dokumentacja konkursowa w sposób jednoznaczny definiowała wskaźnik efektywności zatrudnieniowej oraz kryterium formalne specyficzne nr 2 i kryterium premiujące nr 1. Również sam Regulamin konkursu w sposób czytelny i jasny definiował, czym jest efektywność zatrudnieniowa oraz że "Minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej wsparcia przewidziany w ramach projektów outplacementowych wynosi co najmniej 50% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie". Fakt, że wnioskodawca przyjął we wniosku o dofinansowanie wartości wskaźników wyższe, niż wymagane jest niezależny od instytucji zarządzającej. Wskaźniki we wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca ustalał samodzielnie i za ich realizację odpowiada wyłącznie on. Instytucja zarządzająca podkreśliła, że skarżąca w umowie o dofinasowanie zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinasowanie, w tym do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinasowanie. Skarżąca jako strona umowy była również zobowiązana do stosowania wytycznych, w tym Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej jako "Wytyczne"). Strona była również zobowiązana była do monitorowania i osiągnięcia wskaźników zgodnie z Wytycznymi w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 oraz Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej na lata 2014-2020. Organ nie stwierdził podstaw do obniżenia wysokości albo odstąpienia od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności. Zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu. Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że weryfikując zasadność zastosowania reguły proporcjonalności organ badał w szczególności, czy osiągnięcie założeń merytorycznych projektu jest spowodowane przyczynami leżącymi po stronie beneficjenta. Organ wziął również pod uwagę stopień niedochowania należytej staranności przez stronę, której brak skutkował nieosiągnięciem założeń projektu oraz okoliczności zewnętrzne mogące mieć wpływ na ich wykonanie. Beneficjent jest odpowiedzialny za wykonanie wskaźników założonych we wniosku o dofinansowanie oraz ponosi konsekwencje ich niezrealizowania. Organ podkreślił, że nie może być tak, że na użytek oceny zgłoszonego projektu wskazywane są wartości wskaźników na poziomie wymaganym w Regulaminie konkursu, a potem - bez zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych - te same wartości wskaźników wskazywane są jako niemożliwe do osiągnięcia. Zwrócił uwagę, że skarżąca nawet poziomu wskaźnika zatrudnialności, który udało się jej osiągnąć nie potwierdziła odpowiednimi dokumentami w sposób prawidłowy. Organ nie uwzględnił argumentacji strony dotyczącej wpływu pandemii COVID-19 na realizację projektu. Organ podniósł, że pierwotnie okres realizacji projektu zaplanowany został przez beneficjenta do 31 października 2019 r. COVID-19 wystąpił w ostatnim niepełnym miesiącu realizacji projektu (marzec 2020 r.), po zakończeniu rekrutacji w projekcie (IX 2018 r. - VII 2019 r.). To działania skarżącej spowodowały wydłużenie okresu realizacji projektu, gdyż to na wniosek strony termin został wydłużony. Zaakcentowana przez beneficjenta okoliczność, że w trakcie realizacji projektu przed wybuchem pandemii aż 17 osób zakończyło swój udział w projekcie niezgodnie z zaplanowaną ścieżką bezsprzecznie wskazuje, w ocenie organu, na problemy w realizacji przedmiotowego projektu jeszcze przed wybuchem pandemii COVID-19. W tych okolicznościach organ stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności, gdyż siła wyższa na którą powołuje się beneficjent nie wystąpiła. Organ stwierdził, że doszło również do niewłaściwego rozeznania potrzeb uczestników, działania projektowe były niewystarczające i nie spowodowały realizacji celu głównego. Wszystkie argumenty uzasadniające niezrealizowanie celu projektu podane przez beneficjenta były czynnikami, które strona mogła przewidzieć i przed którymi powinna się zabezpieczyć albo im skutecznie przeciwdziałać. Mając powyższe na względzie instytucja zarządzająca stwierdziła, że działania podjęte przez stronę były niewystarczające, oraz że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w pkt 8a i 8b Podrozdziału 8.8 Wytycznych kwalifikowalności, a zatem beneficjent powinien zwrócić całkowitą kwotę jaką otrzymał w trakcie realizacji projektu. W ocenie organu, skarżąca swoim działaniem naruszyła § 4 ust. 1, § 4 ust. 4 pkt 1, § 4 ust. 4 pkt 2, § 4 ust. 7 pkt 1, § 4 ust. 10, § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 10 ust. 5 pkt 3, § 10 ust. 20, § 20 ust. 2 umowy o dofinansowanie; pkt 3.5, podpunkt 4.4.4 Regulaminu konkursu, Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu oraz Rozdział 6, Podrozdział 2, pkt 3, podpunkt k i rozdział 8, Podrozdział 8 Wytycznych, co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Beneficjent nie zrealizował kryterium efektywności zatrudnieniowej, które było warunkiem przyznania dofinansowania w przedmiotowym konkursie, a do niespełnienia wskaźników doszło z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. W sprawie doszło do powstania nieprawidłowości, która ma szkodliwy wpływ na budżet UE, poprzez wydatkowanie środków finansowanych pochodzących z UE niezgodnie z procedurami wskazanymi w art. 184 u.f.p. Beneficjent nie zrealizował projektu w kształcie przyjętym we wniosku o dofinansowanie, a co za tym idzie środki dofinansowania w formie zaliczki zostały przeznaczone na sfinansowanie wydatków, które nie doprowadziły do realizacji celu projektu w takim stopniu, w jakim zostało to przez beneficjenta założone. Poprzez niezrealizowanie kryterium efektywności zatrudnieniowej zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, strona naraziła budżet UE na sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych. Wobec powyższego instytucja zarządzająca zastosowała regułę proporcjonalności z uwagi na nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu, tj. niezrealizowanie przez stronę wskaźnika efektywności zatrudnieniowej. Niewątpliwie naruszenie obowiązujących procedur, w tym nieosiągnięcie zadeklarowanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników, spowodowało powstanie szkody w budżecie UE. Beneficjent nie osiągnął obligatoryjnego wskaźnika efektywności (kryterium formalne specyficzne nr 2) oraz kryterium premiującego nr 1 założonych w Regulaminie konkursu, a zatem wypłacona mu dotacja nie przyniosła założonych skutków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji zaskarżyła w całości decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 18 czerwca 2024 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że beneficjent wydatkował środki z naruszeniem procedur przewidzianych w art. 184 przywołanej ustawy, podczas gdy beneficjent realizował projekt w sposób należyty adekwatnie to czynników o charakterze obiektywnym oraz błędnym uznaniu, że podstawę do określenia wskaźnika efektywności stanowi ogół uczestników projektu, którzy zadeklarowali przystąpienie do projektu, podczas gdy przy określaniu wskaźnika efektywności powinni być wzięci pod uwagę wyłącznie uczestnicy, którzy projekt faktycznie ukończyli; 2) przepisów postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że: - wybuch pandemii COVID-19 pozostał bez większego wpływu na prawidłową realizację projektu i nie wpływa to istotnie na odpowiedzialność beneficjenta, zaś sama pandemia nie ma charakteru siły wyższej wpływającej na realizację projektu; - rezygnacja znacznej części uczestników projektu przed jego ukończeniem nie wpływa istotnie na zakres odpowiedzialności beneficjenta; - wszystkie czynniki powołane przez stronę są zdarzeniami, które dało się przewidzieć lub zawczasu odpowiednio zabezpieczyć przed ich skutkami, w sytuacji gdy na początku pandemii organy państwowe lekceważyły problem, by następnie niemal z dnia na dzień wprowadzić liczne ograniczenia, w tym ilość osób mogących brać udział w zgromadzeniach - szkoleniach - co miało bezpośrednie przełożenie na prowadzenie wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej, a zwłaszcza szkoleń w licznych grupach, za co beneficjent nie powinien ponosić odpowiedzialności; - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, oraz nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przejawiające się w arbitralnym przyjęciu przez organ, iż zaskarżona decyzja I instancji była zasadna. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że projekt był realizowany należycie, wymagane wskaźniki zostały zrealizowane. Skarżąca podniosła, że należy, że organ odnosi się do rzekomego nieosiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej. Organ powołuje się jednocześnie, że osiągnięcie wskaźnika efektywności miałoby miejsce w sytuacji gdy co najmniej 50 % do 55 % całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie podjęłoby pracę lub kontynuowało zatrudnienie. Skarżąca wskazała, że udział w projekcie faktycznie zakończyło, a zatem nie przerwało swojego uczestnictwa, 94 uczestników, co stanowi 51 % ogółu uczestników, którzy faktycznie ukończyli projekt. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubelskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie 1 180 036,28 zł z odsetkami. Jest poza sporem, że skarżąca realizowała w okresie od dnia 1 września 2018 r. do 31 marca 2020 r. projekt pod nazwą "Czas na zmiany – wsparcie dla osób zwolnionych" na podstawie umowy z 29 marca 2018 r. nr [...] Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, Regulaminu konkursu nr [...] Oś Priorytetowa 10 Adaptacyjność przedsiębiorstw i pracowników do zmian, Działanie 10.2 Programy typu outplacement Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014- 2020 (dalej jako "Regulamin konkursu") oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej jako "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności") i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego państw członkowskich. Ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z 20 grudnia 2013 r., Nr 347, str. 320 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013". Zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć. Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu (art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013). Użyte w powołanym wyżej przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W konsekwencji wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo. Skarżąca realizowała projekt w latach 2018 – 2020. W krajowym porządku prawnym aktem, który określa zasady realizacji programów w tym okresie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) stanowi, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków (pkt 1) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (pkt 2), w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9). Naruszenie procedur, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć szeroko, jako naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym rozporządzenia nr 1303/2013), jak i postanowień regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i wytycznych będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że procedurami, w rozumieniu przepisu art. 184 ustawy o finansach publicznych są w szczególności prawa i obowiązki stron wynikające z umowy o dofinansowanie. Oceniając konieczność zwrotu środków należy przede wszystkim zbadać, czy doszło do naruszenia procedur w powyższym rozumieniu oraz jakie były skutki tego naruszenia (zgodnie z wymogiem art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013), aby ustalić, że mamy do czynienia z nieprawidłowością, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, powodującą konieczność zwrotu środków. Podkreślić przy tym należy, że szkodą w interesach finansowych UE jest także finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku. Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. W ocenie sądu instytucja zarządzająca prawidłowo ustaliła, że w sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co w konsekwencji uzasadniało żądanie od skarżącej zwrotu środków w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie celem głównym projektu była "podniesiona zdolność do ponownego zatrudnienia 120 os. (72K/48M, w tym ON) - pracowników przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy i osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem, przystąpienia do projektu z terenu woj. lubelskiego (os., które pracują lub zamieszkują na obszarze województwa lubelskiego w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego),w szczególności os. o niskich kwalifikacjach (do poziomu ISCED 3 włącznie) i os. w wieku 50 lat i więcej oraz podjęcie/kontynuacja zatrudnienia bezpośrednio po zakończeniu udziału w proj. przez min. 66 w/w os., dzięki indywidualnemu i kompleksowemu wsparciu w proj., do 31.03.2020r." (k. 136 akt adm.). Do monitorowania stopnia realizacji tak opisanego celu wskazano m.in. następujące wskaźniki: 1) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu" - wartość docelowa: 96 osób; 2) wskaźnik rezultatu "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" - wartość docelowa: 66 osób (k. 138-139 akt adm.). Grupę docelową stanowiło 120 osób (72K i 48M, w tym ON) - pracowników przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych zwolnieniem z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy i osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu z terenu województwa lubelskiego (osoby, które pracują lub zamieszkują na obszarze województwa lubelskiego w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego), w szczególności osoby o niskich kwalifikacjach (do poziomu ISCED 3 włącznie) lub osoby w wieku 50 lat i więcej (k. 135 akt adm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinasowanie, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinasowanie. Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinasowanie w tym do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie oraz realizacji projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu zawarty we wniosku o dofinasowanie (§ 4 ust. 4 pkt 1 i pkt 2). Beneficjent przy realizacji umowy zobowiązał się również do stosowania Wytycznych, w tym Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, oraz wyraził zgodę na postępowanie wobec niego zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych (§ 4 ust. 7 pkt 1). W świetle § 4 ust. 10, beneficjent zobowiązany jest niezwłocznie poinformować Instytucję Zarządzającą o problemach w realizacji projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji lub o zagrożeniu nieosiągnięcia zaplanowanych wskaźników projektu (k. 23-24 akt adm.). Według § 5 ust. 4 umowy, beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w ust. 1, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zasadami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. § 5 ust. 5 umowy o dofinasowanie stanowi natomiast, że projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji projektu zawarty we wniosku o dofinansowanie (k. 23 akt adm.). Zgodnie z § 10 ust. 5 pkt 3, beneficjent zobowiązał się do przedkładania w formie elektronicznej za pośrednictwem SL2014 wraz z wnioskiem o płatność informacji o wykonaniu wskaźnika efektywności zatrudnieniowej. Z § 10 ust. 20 wynika, że na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność, Instytucja Zarządzająca weryfikuje, czy w ramach projektu zostały spełnione kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 oraz został zrealizowany cel projektu, wyrażony wskaźnikami realizacji celu (k. 17 akt adm.). Ponadto zgodnie z § 20 ust. 2 umowy o dofinasowanie, beneficjent był zobligowany do zobowiązania uczestników projektu na etapie ich rekrutacji do projektu, do dostarczenia dokumentów potwierdzających osiągnięcie efektywności zatrudnieniowej po zakończeniu udziału w projekcie (do 3 miesięcy od zakończenia udziału) – str. 12, 17, 19 akt adm. W świetle Regulaminu konkursu (Rozdział 3 Wymagania konkursu, podrozdział 3.5 Wymagania w zakresie wskaźników projektu, str. 25-26 regulaminu), wnioskodawca zobowiązany był do wyboru wszystkich adekwatnych do zakresu rzeczowego projektu wskaźników produktu i rezultatu, które zostały określone w załączniku nr 4 do Regulaminu. Główną funkcją wskaźników jest zmierzenie, na ile cel projektu został zrealizowany, tj. kiedy można uznać, że zidentyfikowany problem został rozwiązany, a projekt zakończył się sukcesem. Wskaźnik rezultatu bezpośredniego opisany został jako liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie. Podkreślono, że wskaźnik rezultatu bezpośredniego służy do pomiaru kryterium efektywności zatrudnieniowej. Zgodnie z kryterium formalnym specyficznym nr 2 Efektywność zatrudnieniowa: Projekt zakłada wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na poziomie co najmniej 50% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. Jednocześnie wnioskodawca ma możliwość uzyskania dodatkowej premii punktowej w wysokości 20 pkt za spełnienie kryterium premiującego nr 1: Projekt zakłada wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na poziomie co najmniej 55% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. Monitorowanie uczestników w trakcie realizacji projektu odbywa się na podstawie danych zebranych w SL2014. Postawą do wprowadzenia informacji o udziale uczestnika będącego osobą fizyczną w projekcie jest zapewnienie danych obejmujących: dane uczestnika (m.in. imię, nazwisko, PESEL, płeć, wykształcenie), dane kontaktowe, szczegóły wsparcia (m.in. data rozpoczęcia i zakończenia udziału w projekcie i we wsparciu, status na rynku pracy w chwili przystąpienia do projektu, sytuacja po zakończeniu wsparcia, rodzaj otrzymanego wsparcia) oraz status uczestnika projektu (m.in. przynależność do mniejszości narodowej lub etnicznej, bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe, niepełnosprawność). Powyższe dane służą do wykazywania danej osoby jako uczestnika projektu, a tym samym powiązanych z nim wskaźników produktu i rezultatu. Odmowa udzielenia informacji wrażliwych przez uczestnika (tj. niepełnosprawności, bycia migrantem, obcego pochodzenia i mniejszości, pochodzenia z grupy w niekorzystnej sytuacji społecznej) nie jest podstawą do niekwalifikowalności, o ile wnioskodawca nie kieruje wsparcia do grup charakteryzujących się przedmiotowymi cechami. Szczegółowy zakres danych dotyczących uczestników projektów zawiera załącznik nr 7 do Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego programów operacyjnych na lata 2014-2020. Wskazane kryteria zostały doprecyzowane w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu "Wymogi formalne i kryteria wyboru projektu". Kryterium nr 2 Efektywność zatrudnieniowa: Projekt zakłada wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na poziomie co najmniej 50% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. Kryterium to jest kryterium formalnym specyficznym, zerojedynkowym. Wskazano, że ocena spełnienia kryterium będzie polegała na przyznaniu wartości logicznych "TAK", "NIE". Omawiane kryterium jest też kryterium obligatoryjnym, jego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Zgodnie z opisem omawianego kryterium, wynika ono z Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze przystosowania przedsiębiorców i pracowników do zmian na lata 2014-2020 . Definicja i sposób pomiaru wskaźnika, o którym mowa w kryterium, zostały określone w załączniku nr 2 do Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. Spełnienie kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu. Efektywność zatrudnieniowa to również kryterium premiujące nr 1: Projekt zakłada wskaźnik efektywności zatrudnieniowej: "Liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły pracę lub kontynuowały zatrudnienie" na poziomie co najmniej 55% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie. Jest to kryterium punktowe, fakultatywne – spełnienie kryterium nie jest konieczne do przyznania dofinansowania (tj. przyznanie 0 punktów nie dyskwalifikuje z możliwości uzyskania dofinansowania). Za spełnienie tego kryterium wnioskodawca mógł uzyskać 20 dodatkowych punktów. W opisie kryterium wskazano: Premiowanie wyższej efektywności zatrudnieniowej niż wymogi minimalne wynika z zapisów RPO WL. Definicja i sposób pomiaru wskaźnika, o którym mowa w kryterium, zostały określone w załączniku nr 2 do Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. Spełnienie kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu. Zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestionowania sposób pomiaru przez organ wskaźnika efektywności zatrudnieniowej. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że wskaźnik efektywności zatrudnieniowej należy mierzyć wśród uczestników projektu zgodnie z "Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2024-2020". Zgodnie z Wytycznymi w obszarze rynku pracy (Podrozdział 3.2.Spoób pomiaru kryterium efektywności zatrudnieniowej w projekcie, pkt 1 lit. b), efektywność zatrudnieniowa jest mierzona wśród uczestników projektu, którzy: i. zakończyli udział w projekcie; zakończenie udziału w projekcie to zakończenie uczestnictwa w formie lub formach wsparcia przewidzianych dla danego uczestnika w ramach projektu EFS; ii. przerwali udział w projekcie wcześniej, niż uprzednio było to planowane z powodu podjęcia pracy spełniającej warunki opisane w lit. h - j; iii. podjęli pracę, jednak jednocześnie kontynuowali udział w projekcie. Zdaniem skarżącej wskaźnik ten powinien być liczony nie od całkowitej liczby uczestników projektu, czyli 120 osób, a od wartości pomniejszonej o osoby, które przerwały udział w projekcie niezgodnie z zaplanowaną ścieżką. Skarżąca podnosiła, że 94 uczestników projektu zakończyło ścieżkę prawidłowo. Tym samym wskaźnik efektywności zatrudnieniowej w ramach kryterium premiującego nr 1 został spełniony na poziomie 51% (48 os./96 os. = 51%). Skarżąca podkreślała również, że zaistniała sytuacja nie jest wynikiem błędów w projekcie, a konsekwencją wystąpienia epidemii COVID-19. W ocenie instytucji zarządzającej skarżąca nie zrealizowała obligatoryjnego kryterium formalnego specyficznego - efektywności zatrudnieniowej zgodnie z założeniami wniosku o dofinasowanie. Wartość wskaźnika efektywności zatrudnieniowej określona we wniosku wynosiła 66 osób, natomiast wartość osiągnięta i potwierdzona dokumentami – 45 osób. Skarżąca nie spełniła również w konsekwencji fakultatywnego kryterium dotyczącego efektywności zatrudnieniowej – kryterium premiującego nr 1. Organ zwrócił uwagę, że gdyby nie dodatkowe punkty (beneficjent uzyskał dodatkowe 20 pkt) za spełnienie kryterium premiującego, projekt nie otrzymałby dofinansowania. Skarżąca tym samym naruszyła postanowienia umowy o dofinasowanie, Regulaminu konkursu oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. W ocenie sądu podzielić należy argumentację instytucji zarządzającej. W kontekście zarzutów strony skarżącej przypomnieć należy, że to sama strona na etapie aplikowania, we wniosku o dofinasowanie, określiła wartość docelową wskaźnika efektywność zatrudnieniowa na poziomie 66 osób (k. 136, 139 akt adm.). Skarżąca jednocześnie wskazała (k. 138 akt adm.), że zakładany poziom osiągnięcia wskaźników rezultatu w projekcie jest jedynie deklarowaną wartością minimalną i dołoży wszelkich starań, aby wszystkie wskaźniki były na poziomie 100%. Z wniosku o dofinansowanie wynika zatem bezsprzecznie, że skarżąca założyła, że projekt zakończy 100% uczestników, czyli 120 osób, dlatego też efektywność zatrudnieniową (55%) mierzyła od całkowitej liczby uczestników, czyli tych 120 osób (55% x 120 osób = 66 osób). Skoro takie wskaźniki we wniosku o dofinansowanie beneficjent ustalił, to za ich realizację odpowiada na co jasno wskazuje powołany wyżej § ust. 4 umowy o dofinansowanie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca udokumentowała, że jedynie 45 osób uczestników projektu (z podanych 48) po opuszczeniu programu podjęło pracę lub kontynuowało zatrudnienie. Powyższe organ ustalił na podstawie przesłanych przez skarżącą dokumentów 46 uczestników projektu, potwierdzających, zdaniem skarżącej, realizację założeń projektu dotyczących efektywności zatrudnieniowej (umowy o pracę, umowy zlecenia, wydruki z CEiDG, zaświadczenia od pracodawcy o zatrudnieniu – k. 469-535 akt adm.). Wśród przesłanych dokumentów znajdowały się bowiem dokumenty dotyczące T. Z., który nie był uczestnikiem projektu zgodnie z formularzem uczestników projektu (k. 1408-1409 akt adm.), czego skarżąca nie kwestionowała. Skarżąca w końcowym wniosku o płatność podała, że liczba osób, które po opuszczeniu programu podjęły prace lub kontynuowały zatrudnienie wynosi 48, co jak wyżej wskazano, nie znalazło potwierdzenia w dokumentach przesłanych przez samego beneficjenta. Przyjmując jednak nawet tę wskazaną przez samą skarżącą liczbę 48, to liczba ta nie przekroczyła liczby wskazanej przez beneficjenta we wniosku, tj. 60 osób dla kryterium formalnego specyficznego nr 2, ani 66 osób dla kryterium premiującego nr 1. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca zarówno opisując cel główny projektu, jak i wskaźnik rezultatu wprost wskazał na efekt końcowy liczbowy. Zgodzić się należy z organem, że dokumentacja konkursowa w sposób jednoznaczny definiowała wskaźnik efektywności zatrudnieniowej oraz kryterium formalne specyficzne nr 2 i kryterium premiujące nr 1. Z Regulaminu konkursu w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że efektywność zatrudnieniowa mierzona jest wśród uczestników projektu, którzy zakończyli udział w projekcie. Nie budzi również wątpliwości, że minimalna wartość wskaźnika została określona na poziomie "co najmniej 50% całkowitej liczby osób, które zakończyły udział w projekcie". Jak słusznie zauważył organ, to skarżąca we wniosku o dofinansowanie ustaliła samodzielnie wskaźniki – a przyjęła wyższe niż wymagane – 55%. Jeszcze raz zauważenia wymaga, że skarżąca przyjęła, iż projekt zakończy 100 % uczestników i od tej liczby mierzyła efektywność zatrudnieniową (55%), wskazując wprost na wskaźnik rezultatu w liczbie 66 osób. Zresztą przyjmując nawet wartości podane przez samą skarżącą, a zatem liczbę 48 osób, które miały podjąć zatrudnienie w odniesieniu do liczy 94 osób, które zakończyły projekt zgodnie z zaplanowaną ścieżką, to i tak jak wyliczyła sama strona wskaźnik efektywności zatrudnieniowej w ramach kryterium premiującego nr 1 wyniósłby 51% a nie obligatoryjne 55%. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że skarżąca nie zrealizowała wskaźników efektywności zatrudnieniowej zadeklarowanych we wniosku o dofinansowanie, nie wywiązała się z zadeklarowanych na etapie aplikowania o środki kryteriów: formalnego specyficznego nr 2 i kryterium premiującego nr 1, i w konsekwencji nie wywiązała się z realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie. W przypadku niezrealizowania założeń projektowych – nieosiągnięcia lub niezachowania wskaźników produktu oraz rezultatu, instytucja zarządzająca może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu. Zgodnie z pkt 4.4.4. Regulaminu konkursu, projekt rozliczany jest na etapie końcowego wniosku o płatność pod względem finansowym proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako "reguła proporcjonalności" (pkt 1). Zgodnie z regułą proporcjonalności: - w przypadku niespełnienia kryterium zatwierdzonego przez KM RPO – IZ RPO może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne; - w przypadku nieosiągnięcia celu projektu (zgodnie z przypisem 26 - wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu bezpośredniego w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie) – IZ RPO może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne; wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu projektu; wydatki niekwalifikowalne obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich; stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez IZ RPO (pkt 2). Na etapie końcowego rozliczenia projektu IZ RPO weryfikuje, czy nieosiągnięcie rezultatów wiązało się z ponoszeniem wydatków na dany cel, od czego uzależniony jest stopień rozliczenia finansowego projektu. Reguła proporcjonalności ma zastosowanie do wartości wydatków faktycznie poniesionych i wykazanych we wnioskach o płatność, a nieokreślonych we wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 3). Zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że niespełnienie założeń projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta (pkt 4). Reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej, która rozumiana jest jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu, niemożliwe do przewidzenia, zaś jego skutki są niemożliwe do zapobieżenia (pkt 5). Instytucja zaradzająca może zastosować regułę proporcjonalności zgodnie z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Według Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (podrozdział 6.16 Rozlicznie efektów projektu), właściwa instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie, zobowiązuje beneficjenta w umowie o dofinansowanie do osiągania i zachowania wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu (pkt 1). Nieosiągnięcie lub niezachowanie wskaźników, o których mowa w pkt 1, może oznaczać nieprawidłowość oraz skutkować nałożeniem korekty finansowej. IZ PO określa w SZOOP lub w umowie o dofinansowanie sposób weryfikacji i metodę zatwierdzania stopnia osiągnięcia wskaźników w ramach danego PO, z zastrzeżeniem podrozdziału 8.8. W podrozdziale 8.8. pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wskazano, że na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako "reguła proporcjonalności". Założenia merytoryczne projektu, o których mowa w pkt 2, mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu bezpośredniego, określone we wniosku o dofinansowanie (pkt 3). Zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne (pkt 4). Zasadność rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności oceniana jest przez właściwą instytucję, według stanu na zakończenie realizacji projektu na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność (pkt 7). Zgodnie z pkt 8 podrozdziału 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, właściwa instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu podejmuje decyzję o: a) odstąpieniu od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku wystąpienia siły wyższej, b) obniżeniu wysokości albo odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Skarżąca w końcowym wniosku o płatność wskazywała na problemy w trakcie realizacji projektu związane z wprowadzeniem w marcu 2020 r. stanu epidemii w związku z wystąpieniem COVID-19. Skarżąca wyjaśniła, że wprowadzenie stanu epidemii nie pozwoliło na dokończenie rozpoczętych działań, obostrzenia nie polegające na zakazie zgromadzeń powyżej 2 osób uniemożliwiły zorganizowanie egzaminów dla poszczególnych grup. Kolejnym problemem były rezygnacje uczestników z grupy 9 w Lublinie ze spotkań z pośrednikiem pracy, zaplanowanych na 14 oraz 28 marca 2020 r. Z powodu zakazów i licznych obostrzeń niemożliwa była realizacja zajęć w pełnym zakresie (k. 451 akt adm.). W ocenie sądu, prawidłowo instytucja zarządzająca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stwierdziła podstaw, aby odstąpić od zastosowania reguły proporcjonalności, gdyż nie wystąpiła siła wyższa. Z akt sprawy wynika, że pierwotny okres realizacji projektu wskazany we wniosku o dofinasowanie kończył się 31 października 2019 r. Na wniosek skarżącej ten termin został dwukrotnie przedłużony, ostatecznie do 31 marca 2020 r. COVID-19 wystąpił w ostatnim niepełnym miesiącu realizacji projektu (tj. marzec 2020 r.), po zakończeniu rekrutacji w projekcie (rekrutacje: wrzesień 2018 r. - lipiec 2019 r. – k. 134 akt adm.). Jak słusznie stwierdził organ, to działania skarżącej spowodowały wydłużenie okresu realizacji projektu. Sama skarżąca w piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. wskazała, że w trakcie realizacji projektu przed wybuchem pandemii aż 17 osób zakończyło swój udział w projekcie niezgodnie z zaplanowaną ścieżką nie podejmując jednocześnie zatrudnienia, co również miało wpływ na nieosiągnięcie zakładanego wskaźnika zmniejszając liczbę osób, które potencjalnie mogłyby podjąć zatrudnienie (k. 889 akt adm.). Powyższe potwierdza, że problemy w realizacji przedmiotowego projektu istniały już przed wybuchem pandemii COVID-19. Skarżąca nie skorzystała również z możliwości wydłużenia zakończenia realizacji projektu zgodnie z treścią art. 13 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 694). Ponadto przypomnieć również należy, że beneficjent uzyskał zgodę na zmianę profilu szkolenia z: "Monter OZE" na: "Pracownik biurowy z modułem ekobiuro". (k. 1374-1375 akt sprawy). Zgodzić się zatem należy z organem, że problemy z rekrutacją czy zmiana tematyki szkoleń nie są czynnikami obiektywnymi (zwłaszcza, iż pojawiły się one na długo przed wybuchem pandemii). Ponadto w świetle akt sprawy nie jest dowolna ocen organu, iż strona niewłaściwie rozeznała potrzeby uczestników oraz nietrafnie dobrała formy wsparcia lub też jej działania były niewystarczającej jakości, skoro nie doprowadziły do realizacji celu głównego projektu. Przypomnieć należy, że skarżąca powołała się we wniosku o dofinansowanie na ankietę, którą przeprowadziła wśród 150 osób spełniających kryteria udziału w przedmiotowym projekcie. Powyższe badanie wykazało problemy, potrzeby, oczekiwania i bariery grupy docelowej. Ankiety ujawniły, że problemem w zakresie aktywizacji jest brak odpowiednich kwalifikacji i umiejętności, niedopasowanie kwalifikacji do rynku, brak doświadczenia zawodowego, niska samoocena, brak motywacji, przekonanie o bezskuteczności poszukiwania pracy (k.134 akt adm.). Tym samym motywacja grupy docelowej była znana skarżącej, a jej niezadowalający poziom był sygnalizowany we wniosku o dofinansowanie. We wniosku o dofinansowanie strona podała, iż posiadane przez nią doświadczenie jest adekwatne do obszaru wsparcia oraz grupy docelowej przedmiotowego projektu. W związku z powyższym skarżąca musiała mieć świadomość tego, czy proponowany projekt jest w pełni możliwy do zrealizowania, a wskazane cele zostaną osiągnięte. Trafnie również podkreśla organ, czego skarżąca nie podważa, że gdyby nie otrzymanie dodatkowych 20 punktów za spełnianie kryterium premiującego nr 1, to wniosek skarżącej nie zostałby przyjęty do dofinansowania. Nie może więc być tak, jak suszenie wywodzi instytucja zarządzająca, żeby na użytek oceny zgłoszonego projektu wskazywane były wartości wskaźników na poziomie wymaganym w Regulaminie konkursu, a potem - bez zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych - te same wartości wskaźników wskazywane są jako niemożliwe do osiągnięcia. Ponadto zgodzić należy z organem, że nawet poziomu wskaźnika zatrudnialności, który udało mu się skarżącej osiągnąć nie potwierdziła odpowiednimi dokumentami w sposób prawidłowy, a przebieg realizacji projektu wskazuje, na brak staranności w realizacji projektu i brak podjęcia należytych działań zaradczych aby założone wskaźniki, w tym przede wszystkim dotyczące skuteczności działań zwiększających motywację uczestników do znalezienia zatrudnienia - zostały osiągnięte. Skoro skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu, nie można uwzględnić zrealizowania go w części, jako że umowa nie przewidziała takiej możliwości realizacji projektu. Zgodnie z umową beneficjent zobowiązał się do zrealizowania celu projektu we wskazanym w umowie terminie, w pełnym zakresie i określonym harmonogramie. Skoro skarżąca nie osiągnęła głównego celu projektu, a wskaźnik efektywności zatrudnieniowej osiągnęła na poziomie niższym niż zadeklarowany, organ prawidłowo uznał wydatki za niekwalifikowane. W konsekwencji, instytucja zarządzająca podjęła prawidłową decyzję o rozliczeniu projektu zgodnie z regułą proporcjonalności, w oparciu o pkt 8.8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, uznając za niekwalifikowalne wszystkie wydatki związane z realizacją projektu, tj. całkowitą kwotę którą skarżąca otrzymała w trakcie realizacji projektu – 1 180 036,28 zł. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że prawidłowe są ustalenia i stanowisko instytucji zarządzającej, że została spełniona przesłanka zwrotu przez skarżącą środków europejskich, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.), ponieważ skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinasowanie, a w szczególności jej: § 4 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i pkt 2, ust. 7pkt 1, ust. 10, § 5 ust. 4, ust. 5, § 10 ust. 5 pkt 3, ust. 20, § 20 ust. 2 oraz pkt 3.5, podpunkt 4.4.4 Regulaminu konkursu, załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu oraz rozdział 6, podrozdział 2 pkt 3 ppkt k, rozdział 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Skoro skarżąca nie realizowała projektu zgodnie z umową o dofinansowanie, to środki wykorzystane z naruszeniem procedur podlegały zwrotowi wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Słusznie organ również stwierdził, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem, skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zwrotowi, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia, a więc nieprawidłowość, która ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. W niniejszej sprawie skarżąca, nie osiągnęła wartości wskaźnika efektywności zatrudnieniowej, a zatem nie zrealizowała projektu w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie. Środki pochodzące z budżetu UE wypłacone zatem na realizację projektu, które cel nie został osiągnięty, należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. W ocenie sądu nie doszło w toku postępowania do naruszenia przepisów postępowania. Organ podjął wszelkie czynności, mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo i był zupełny dla podjęcia rozstrzygnięcia, a stan faktyczny, jak i prawny nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ bardzo szczegółowo i wnikliwie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny, zgodnej z art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy i odnosi się do wszystkich dowodów. Organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz prawidłowe podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle dokonanych przez organ ustaleń zaskarżona decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem omówionych wyżej procedur jest prawidłowa. Zarzuty skarżącej są nieuzasadnione i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.