III SA/Lu 575/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Jacek Czaja,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 15 maja 2013 r. r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniu 25 września 2012 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego przeprowadzili kontrolę dotyczącą wykonywania przez J. K. regularnych specjalnych przewozów osób w ramach linii regularnej specjalnej X – Y. Zezwolenie na wykonywanie tego przewozu regularnego specjalnego zostało udzielone przewoźnikowi w dniu 19 kwietnia 2012 r. Kontroli został poddany kurs ze X do Y rozpoczynający się o godzinie 6.00. Jedna z osób kontrolujących oczekiwała na przyjazd kontrolowanego autobusu na przystanku w X oznaczonym w rozkładzie jazdy jako X, ul. [...] ([...]), będącym trzecim przystankiem według rozkładu jazdy. W momencie podstawienia autobusu na ten przystanek, kontrolujący wsiadł i skorzystał z przewozu. Kierowca (J. K.) pobrał opłatę w wysokości 3 zł za dojazd do Y do przystanku końcowego zlokalizowanego przy ul. [...], nie wydając jednocześnie biletu na przejazd. Kontrolujący nie należał do grupy osób uprawnionych do skorzystania z przewozu regularnego specjalnego. W ocenie organu, skoro przewoźnik posiada jedynie zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób, opisane zachowanie przewoźnika stanowi naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 7 i art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), które jest sankcjonowane karą pieniężną określoną w załączniku nr 3 do ustawy pod Lp. 2.1. Według art. 18b ust. 1 pkt 7 ustawy jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jest wykonywanie ich zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu na wykonywanie przewozów. Zgodnie z 18b ust. 2 pkt 5 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Według załącznika nr 3 do ustawy (Lp. 2.1) wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Organ wskazał, że skarżący posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej X – Y. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przesłankami pozwalającymi zakwalifikować przewóz jako regularny specjalny jest wykonywanie transportu w sposób regularny, to jest w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz ograniczenie przewozu do określonej grupy osób, z wyłączeniem innych, to jest niepubliczny charakter tego przewozu. Powyższe oznacza bezwzględny zakaz zabierania innych pasażerów niż określeni w informacji dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia oraz zakaz sprzedaży biletów w ofercie publicznej, to jest każdemu pasażerów chcącemu skorzystać z przewozu. Organ wskazał, że do wniosku o udzielenie zezwolenia skarżący dołączył informację określającą grupę wymienionych z imienia i nazwiska osób uprawnionych do korzystania z przewozu. Kontrolujący, który skorzystał z przewozu, nie należał do grupy osób uprawnionych do skorzystania z przewozu regularnego specjalnego, natomiast kierowca nie poinformował kontrolującego o braku możliwości skorzystania z usługi przewozu z uwagi na jego specjalny charakter. W ocenie organu zabranie pasażera, który nie należał do grupy osób uprawnionych do przewozu w ramach przewozu regularnego specjalnego, świadczy o tym, że skarżący wykonywał przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia, posiadając jedynie zezwolenie na przewóz regularny specjalny. Organ pierwszej instancji stwierdził także kolejne naruszenia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz warunków udzielonego zezwolenia: 1) o godz. 6.23 zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia pasażera na przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy zlokalizowanym w [...]; 2) o godz. 6.30 zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia trzech pasażerów na przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy zlokalizowanym przy ul. [...] w Y; 3) o godz. 6.31 zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia dwóch pasażerów na innym przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy zlokalizowanym przy ul. [...] w Y; 4) o godz. 6.35 zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia pięciu pasażerów na przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy zlokalizowanym przy ul. [...] w Y; 5) o godz. 6.37 zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia ośmiu pasażerów na innym przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy zlokalizowanym przy ul. [...] w Y; 6) o godz. 6.39 zatrzymanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia dwóch pasażerów na kolejnym przystanku nieujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy zlokalizowanym przy ul. [...] w Y. W ocenie organu zatrzymywanie kontrolowanego pojazdu w celu wysadzenia pasażerów na przystankach nieujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy stanowi naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 i art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, które jest sankcjonowane karą pieniężną określoną w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod Lp. 2.2.3. Według art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jest to, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Zgodnie z 18b ust. 2 pkt 5 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Według załącznika nr 3 do ustawy (Lp. 2.2.3) wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Zdaniem organu, jeżeli w trakcie jednej kontroli stwierdzono popełnienie przez przewoźnika kilku tożsamych rodzajowo naruszeń, takich jak wysadzenia pasażerów poza przystankami ujętymi w rozkładzie jazdy, to winna być wymierzona jedna kara w kwocie 3.000 zł, a nie dwie kary w tej kwocie. Organ stwierdził, że istnieją podstawy do wymierzenia kar pieniężnych na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jednej w wysokości 8.000 zł, a drugiej w wysokości 3.000 zł, przy czym ze względu na treść art. 92a ust. 2 ustawy, według którego suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych, suma tych kar została ograniczona do tej ostatniej kwoty. W ocenie organu nie było przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, to jest umorzenia postępowania. Nie zachodziła taka sytuacja, aby okoliczności sprawy i dowody wskazywały, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Naruszenia przepisów ustawy i warunków zezwolenia były zależne od skarżącego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący twierdził, że przewóz był wykonywany w ramach posiadanego zezwolenia na przewóz osób na linii regularnej specjalnej. Zabierając pasażera, który nie był wpisany na listę osób uprawnionych do korzystania z przewozu regularnego specjalnego, skarżący zamierzał poinformować pasażera o zasadach korzystania z przewozu i wpisać go na listę, ale okazało się, że pasażer jest kontrolerem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że z treści udzielonego zezwolenia wynika zakaz zabierania innych pasażerów niż określeni w informacji dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia, a także zakaz sprzedaży biletów w ofercie publicznej, to jest każdemu pasażerowi chcącemu skorzystać z przewozu. Niedopuszczalne jest każdorazowe samodzielne dopisywanie pasażerów do listy, a więc wyjaśnienia skarżącego sformułowane w odwołaniu Kolegium oceniło jako bezzasadne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący faktycznie wykonywał transport regularny bez wymaganego zezwolenia, ponieważ posiadał zezwolenie tylko na wykonywanie transportu regularnego specjalnego. Organ wskazał, że pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko tam zabierać i wysadzać pasażerów. Wobec tego wysadzanie pasażerów poza przystankami naruszało warunki określone w zezwoleniu i stanowiło naruszenie opisane w załączniku nr 3 do ustawy (Lp. 2.2.3). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 4 pkt 7 oraz art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy wykonywany był przewóz regularny, a nie przewóz regularny specjalny, na którego wykonywanie skarżący posiadał zezwolenie; b) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 7, 77, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) polegające na niezbadaniu w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz niewskazaniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przesłanek jakie muszą być spełnione dla uznania, że przedsiębiorca wykonuje przewóz regularny, innymi słowy, ile przewozów i w jakim przedziale czasowym należy zrealizować, jakie odstępy czasowe muszą być zachowane między poszczególnymi przejazdami - co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, że skarżący wykonuje przewóz regularny; c) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy kara za naruszone ewentualnie przez skarżącego przepisy ma charakter karnoprawny, a nie administracyjnoprawny i tym samym nie było podstaw prawnych, aby w niniejszej sprawie wydawać decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty w niej podniesione nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Jednak zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny kontrolując działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Bezzasadny jest zarzut najdalej idący, to jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oparty na twierdzeniu, że brak było podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika bowiem wprost, że karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 – bez wskazania, którego paragrafu zarzut dotyczy, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że nie zostały zbadane w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Tak sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony także z tej przyczyny, że w rzeczywistości istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie były sporne. Dalsze rozwinięcie tego zarzutu dotyczące niewskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przesłanek jakie muszą być spełnione dla uznania, że przedsiębiorca wykonuje przewóz regularny, to jest ile przewozów i w jakim przedziale czasowym należy zrealizować, jakie odstępy czasowe muszą być zachowane między poszczególnymi przejazdami, w istocie rzeczy dotyczy wykładni prawa materialnego, to jest wymienionych w skardze przepisów art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym, definiujących przewóz regularny oraz przewóz regularny specjalny. Przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). Natomiast przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zarzut naruszenia art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym jest nieusprawiedliwiony. Bezsporne jest, że skarżący miał zezwolenie jedynie na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Organy prawidłowo przyjęły, że w stanie faktycznym sprawy skarżący wykonywał przewóz regularny, którego nie dotyczyło posiadane zezwolenie. Ustalenie takie jest wynikiem prawidłowej oceny skutków dla charakteru przewozu zabrania przez skarżącego pasażera (kontrolującego), który nie należał do grupy osób uprawnionych do korzystania z przewozu specjalnego. W ten sposób przejazd wykonywany przez skarżącego stracił charakter przewozu niepublicznego, z którego może korzystać określona grupa osób, z wyłączeniem innych osób. Skarżący w czasie kontroli wykonywał zatem przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia, co zgodnie z załącznikiem nr 3 do ustawy (Lp. 2.1) podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Jednakże skutkiem takiego ustalenia jest brak podstawy do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Warunki te zostały bowiem określone w zezwoleniu na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Z oczywistych względów warunki te nie mogą określać ram przewozu regularnego, na wykonywanie którego skarżący nie miał w ogóle zezwolenia. Nie jest też możliwe przyjęcie, że skarżący wykonywał bez zezwolenia przewóz regularny tylko w momencie kiedy zabrał z przystanku kontrolującego i pobrał od niego pieniądze za przejazd, a następnie kontynuował przewóz regularny specjalny zatrzymując się na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. Ustalenie, że skarżący uczynił przewóz publicznym i wykonywał bez zezwolenia przewóz regularny dotyczyć powinno całej trasy przewozu. Wymierzenie w takich okolicznościach kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 3 do ustawy (Lp. 2.1) nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy określi karę pieniężną, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący nie zgłosił wniosku o zwrot kosztów.