III SA/Lu 578/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi PPU "L." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1[...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie : odmowy wydania zaświadczenia o nie zaleganiu w opłacaniu składek p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. znak (..) wydaną na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 i art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137 poz. 887 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...) odmówił "L." sp. z o. o. w Ś. wydania zaświadczenia w przedmiocie nie zalegania z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 11 grudnia 2006 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia w przedmiocie nie zalegania z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Dokonana przez Zakład analiza kont skarżącego jako płatnika, stanowiących ewidencję prowadzoną na podstawie składanych przez niego dokumentów rozliczeniowo - płatniczych wykazała, że wnioskodawca zalega z zapłatą składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 218 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Brak możliwości potwierdzenia żądanego stanu faktycznego na podstawie prowadzonej ewidencji, w świetle powołanego stanu prawnego skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej. Od tej decyzji skarżący na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Ubezpieczeń Społecznych w L. W odwołaniu skarżący zarzucił bezpodstawne przyjęcie istnienia zaległości wskazanych w decyzji oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi rentowemu do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę decyzji i orzeczenie o nie zaleganiu w opłacaniu składek na rzecz ZUS. W odpowiedzi na odwołanie ZUS Oddział w (...) wniósł o nieuwzględnienie odwołania i jego oddalenie. Organ wskazał, że w wyniku złożonych przez Spółkę korekt dokumentów rozliczeniowych w lipcu 2006 r. dotyczących 1999 r., według ewidencji komputerowej Zakładu płatnik posiada zadłużenie. Zdaniem organu płatnik powołuje się na okoliczność sprzed dnia dokonania korekty. Sad Okręgowy w L. postanowieniem z dnia 16 października 2007 r. uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń Społecznych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie to przysługuje od decyzji wydanych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 477 8 § 1 kpc). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wymienia sprawy dotyczące zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sadu Okręgowego sprawa o wydanie zaświadczenia nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, lecz sprawą o wydanie zaświadczenia czyli sprawą z zakresu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z powodu nie wyczerpania środków odwoławczych w toku postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że wyżej wskazane stanowisko Sądu Okręgowego o przekazaniu sprawy według właściwości wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako ppsa). Sąd Administracyjny, który sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ppsa) - rozpoznając sprawę, musi zastosować procedurę przewidzianą w postępowaniu przed tym właśnie sądem, a więc ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy zatem podkreślić, że warunkiem rozpoznania skargi, zgodnie z art. 52 § 1 ppsa jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak m. in. odwołanie i zażalenie. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy skarżącemu przysługiwał jakiś środek odwoławczy od decyzji organu ZUS przed wniesieniem sprawy do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 180 § 1 kpa - w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych odsyła w wielu sprawach do przepisów Ordynacji podatkowej, jednak brak jest odesłania do unormowania dotyczącego wydawania zaświadczeń (dział VIII A Ordynacji). Tym samym należy przyjąć że skarga dotyczy odmowy wydania zaświadczenia, a więc materii uregulowanej w art. 217 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W konsekwencji zastosowanie znajdzie art. 219 kpa. zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skoro zaś odmowa wydania zaświadczenia kończy postępowanie w sprawie (w ramach jednej instancji), to zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Nakazuje to przyjąć, że przytoczona regulacja zezwala na wnoszenie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia odmawiającego wydania zaświadczenia przez organu ZUS, a że rozstrzygnięcie przyjmuje formę decyzji, to środkiem odwoławczym musi być odwołanie (a nie zażalenie) bowiem zgodnie z art. 127 § 1 kpa - Odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Należy wziąć pod uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem jednoinstancyjnym, a środki odwoławcze od decyzji wydawanych przez ten organ to odwołanie do sądu (art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych) lub w niektórych wypadkach, ale wyłącznie wskazanych w art. 83 ust. 4 tejże ustawy - prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Nie ma tu zatem systemu postępowania odwoławczego o charakterze dewolutywnym, nie można też uznać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi możliwość wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (aktualnie Minister Pracy i Polityki Społecznej). Podsumowując – skoro skarżącemu przysługiwało odwołanie, z którego nie skorzystał, to nie został spełniony warunek dopuszczalności wniesienia skargi określony w art. 52 § 1 ppsa (uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie). Okoliczność, iż organ administracji nie pouczył skarżącego o takiej możliwości ani nie przekazał stanowiska skarżącego organowi wyższego stopnia, ani wreszcie to, że sprawa została pierwotnie mylnie skierowana do sądu powszechnego, nie może rozciągać kompetencji sądu administracyjnego poza ramy ustawowo określone. Skarżący musi zatem wykorzystać przysługujący mu środek odwoławczy na drodze administracyjnej w postaci wniesienia odwołania od decyzji organu ZUS, zanim skorzysta z możliwości wniesienia skargi do sądu. W przeciwnym razie skarga z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalna podlegałaby odrzuceniu bez badania jej zasadności merytorycznej i słuszności podnoszonych argumentów. Ze względu na to, że upłynął już 14 – dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji liczony od dnia jej doręczenia, ale spowodowane to było wprowadzeniem skarżącego w błąd przez organ, skarżący jeżeli zechce wnieść odwołanie, uczyni to niezwłocznie, dołączając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który w tej sytuacji co do zasady powinien być uwzględniony przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa Sąd orzekł jak w postanowieniu.