III SA/Lu 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2024 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. (dalej jako "organ I instancji") z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia. W dniu 26 lutego 2024 r. A. M. złożyła w wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal mieszkalny położony w L. przy ul. S. [...]. W piśmie z 4 marca 2024 r. organ I instancji zwrócił się do A. J., właścicielki wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego, o podanie informacji zawartych we wniosku w pkt 2 – 5, 7 i 10 oraz z zapytaniem czy wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, czy umowa najmu z dnia 20 lipca 2020 r. nadal obowiązuje, czy skuteczne jest jej wypowiedzenie. Właścicielka lokalu A. J. jako osoba uprawniona do pobierania opłat za lokal mieszkalny w piśmie z 11 marca 2024 r. wskazała, że przedmiotowy lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie, brak jest centralnej instalacji ciepłej wody oraz instalacji gazu ziemnego. Stwierdziła, że skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, a w dniu 24 sierpnia 2023 r. złożony został w Sądzie Rejonowym w L. pozew o opróżnienie lokalu (sprawa jest w toku, zarejestrowana pod sygn. akt I C [...]). Decyzją z [...] kwietnia 2024 r. Burmistrz Miasta L. odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełniają przesłanki przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i złożą stosowny wniosek o jego przyznanie oraz deklarację o dochodach oraz inne niezbędne dokumenty. Kolegium wskazało, że dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach. Organ II instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym w pkt 4 jako tytuł prawny do lokalu wskazała najem (lit. a) oraz własność innego lokalu mieszkalnego (lit. e). Organ stwierdził, że umowa najmu z 20 lipca 2020 r. zawarta pomiędzy skarżąca a A. J. - właścicielką lokalu przy ul. S. [...] w L. została wypowiedziana pismem z 12 maja 2023 r., doręczonym skarżącej 22 maja 2023 r. Skutek wypowiedzenia nastąpił z końcem czerwca 2023 r. Tym samym od 1 lipca 2023 r. skarżąca nie posiada tytułu prawnego w postaci umowy najmu do lokalu przy ul. S. [...] w L. i zajmuje ten lokal bez tytułu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Kolegium stwierdziło, że okoliczność, że skarżąca ponosi opłaty za lokal zajmowany bez tytułu prawnego nie ma prawnego znaczenia w sprawie. Znaczenia w sprawie nie ma również okoliczność, czy odwołująca ma zaległości w opłatach za lokal, czy też ich nie ma. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów polegające na przekroczeniu przez organ kompetencji i rozstrzygnięcie sporu między skarżącą w wynajmującą w zakresie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu na korzyść wynajmującej, co należy do kompetencji sądu powszechnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 poz.1335). Krąg uprawnionych do dodatku mieszkaniowego określa art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Szczegółowe warunki przyznania dodatku mieszkaniowego określone zostały w dalszych przepisach ustawy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 1). W myśl art. 7 ust. 1b, na żądanie wnioskodawcy zarządca budynku albo inna osoba uprawniona do pobierania należności za lokal mieszkalny potwierdza podpisem prawdziwość informacji we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, o których mowa w ust. 1c pkt 2-5 oraz 7 i 9. Zgodnie z art. 7 ust. 1c ustawy, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera: 1) imię i nazwisko wnioskodawcy oraz numer PESEL albo numer dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy w przypadku braku numeru PESEL; 2) adres zamieszkania wnioskodawcy; 3) wskazanie nazwy i adresu zarządcy budynku albo innej osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny; 4) określenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego; 5) informację o powierzchni użytkowej lokalu, w tym o łącznej powierzchni pokoi i kuchni oraz o powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę, w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu; 6) informację o liczbie osób niepełnosprawnych, w tym o liczbie osób poruszających się na wózku inwalidzkim oraz o liczbie innych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju; 7) informacje dotyczące technicznego wyposażenia zajmowanego lokalu mieszkalnego o: a) sposobie ogrzewania lokalu (wyposażenie w centralne ogrzewanie), b) sposobie przygotowywania ciepłej wody użytkowej (wyposażenie w centralną instalację ciepłej wody), c) instalacji gazu przewodowego; 8) informację o liczbie osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz o łącznych dochodach członków gospodarstwa domowego; 9) informację o łącznej kwocie wydatków na lokal mieszkalny, o których mowa w art. 6 ust. 3-4a, za ostatni miesiąc; 10) potwierdzenie informacji, o których mowa w pkt 2-5 oraz 7 i 9, przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny. Jak wynika z akt sprawy, wymagany zgodnie z art. 7 ust. 1c pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytuł prawny do lokalu mieszkalnego określony został we wniosku przez skarżącą jako najem. Wprawdzie we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca zaznaczyła także podpunkt oznaczony literą "e" ("własność innego lokalu mieszkalnego"), który opatrzyła dopiskiem "II piętro", ale nie ulega wątpliwości, że wskazany przez skarżącą tytuł prawny to najem. Jednocześnie jednak wniosek nie zawierał potwierdzenia przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny informacji o posiadanym przez skarżącą tytule prawnym do lokalu (k. 2 verte akt adm. organu I instancji). Brak ten nie został w toku postępowania uzupełniony. Co więcej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielka lokalu przy ul. S. [...] A. J. pismem z 11 marca 2024 r. poinformowała organ, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do wskazanego lokalu, ponieważ umowa najmu została wypowiedziana ze skutkiem na koniec czerwca 2023 r. Poinformowała ponadto, że 24 sierpnia 2023 r. złożyła w Sądzie Rejonowym w L. pozew o opróżnienie lokalu (pismo z 11 marca 2024 r. – k. 15 akt adm. organu I instancji). Należy zauważyć, że pismo to złożone zostało przez właścicielkę lokalu położonego w L. przy ul. S. [...] w związku ze zwróceniem się do niej przez organ I instancji pismem z 4 marca 2024 r. o potwierdzenie, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, w szczególność, czy nadal obowiązuje umowa najmu z [...] lipca 2020 r., którą przedkłada skarżąca (k. 13 akt adm. organu I instancji). Właścicielka lokalu stanowczo i jednoznacznie stwierdziła, że stosunek najmu ustał i skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienie skarżącej do zamieszkiwania w lokalu na podstawie umowy najmu nie zostało w sprawie niniejszej potwierdzone. Do akt dołączone zostały kopie dokumentów dotyczących wypowiedzenia umowy najmu (pismo z 12 maja 2023 r. wraz z dowodem doręczenia pisma – k. 38 akt adm. organu I instancji), a także kopia pozwu o eksmisję skarżącej i jej córki z lokalu będącego przedmiotem najmu, stanowiącego własność A. J.. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że wobec wypowiedzenia umowy najmu i braku potwierdzenia tytułu prawnego do zajmowania lokalu, skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Warunek potwierdzenia tytułu prawnego wynika wprost z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarzut skarżącej, że wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne nie może być uwzględniony. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ani organy administracji ani sąd administracyjny nie są uprawnione do badania skuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jaki wskazuje we wniosku. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego domaga się skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, rozpoznawanych przez sąd powszechny (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2519/17, z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 313/20, z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1392/22 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 642/23, w Gliwicach z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 633/22). Bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że organ odwoławczy dokonał oceny skuteczności wypowiedzenia, mimo że nie miał ku temu kompetencji. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że umowa najmu została skutecznie wypowiedziana, jednak jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do dokonywania przez organ administracji oceny materialno-prawnej skuteczności wypowiedzenia z uwagi na cywilny charakter sporu, a zawarta w uzasadnieniu ocena skuteczności odnosi się do doręczenia pisma wypowiadającego umowę najmu. Organ ustalił, że pismo wypowiadające umowę najmu zostało skarżącej skutecznie doręczone, a ponadto wynajmująca nie potwierdziła uprawnienia skarżącej do lokalu, a zatem uznać należy, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do lokalu. Natomiast ocena zasadności wypowiedzenia umowy najmu dokonana zostanie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Prawidłowe jest stanowisko organu, że bez znaczenia prawnego dla oceny uprawnienia skarżącej do dodatku w sprawie niniejszej jest okoliczność, czy i jakie zadłużenie w opłatach za lokal posiada skarżąca oraz czy ponosi opłaty za zamieszkiwanie w lokalu po 1 lipca 2023 r. Podstawą odmowy przyznania dodatku jest bowiem brak potwierdzenia tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu wobec wypowiedzenia umowy najmu, a nie ustalenie zaległości w opłatach, stanowiących podstawę wypowiedzenia. Spór na tym tle rozpoznawać może tylko sąd powszechny, o czym była już mowa wyżej. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także powołana przez skarżącą sprawa o eksmisję tocząca się przed Sądem Rejonowym w L. (sygn. akt I C [...]). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1392/22, powództwo o eksmisję nie jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego uzależniona byłaby możliwość wydania decyzji w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przesłanką powództwa jest wprawdzie ustalenie, czy istnieje nadal stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jednakże przedmiot takiego powództwa jest o wiele szerszy niż powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu, gdyż obejmuje on przede wszystkim żądanie opróżnienia i wydania lokalu. Z tego też względu wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak posiadania tytułu prawnego do lokalu nie może być uzależnione od konieczności uprzedniego skierowania przez właściciela lub zarządcę nieruchomości do sądu powszechnego skutecznego powództwa o eksmisję. Z ustaleń organu wynika również, że skarżąca nie posiada innego tytułu prawnego do lokalu, określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie jest także osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z informacji Burmistrza Miasta L. z 26 marca 2024 r. wynika, że skarżąca znajduje się na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto L. , nie ma jednak uprawnień do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądu (k. 22 akt adm. organu I instancji). W wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3423/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sformułowanie "jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu" (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy) trzeba rozumieć w ten sposób, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego. Samo złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie jest wystarczające do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, a więc, że wnioskodawca jest osobą "oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny". Również w wyrokach z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1944/16 i z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 216/06, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu w rozumieniu wyżej podanym. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów postępowania. Organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły te dowody zgodnie z art. 80 k.p.a. Postępowanie nie było też prowadzone z naruszeniem art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podsumowując stwierdzić należy, że nie została spełniona przesłanka potwierdzenia tytułu prawnego skarżącej do lokalu. Prawidłowo zatem organ odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Tylko ubocznie zauważyć należy, że te same okoliczności, czyli wypowiedzenie umowy najmu i brak potwierdzenia tytułu skarżącej do lokalu mieszkalnego były przedmiotem oceny w sprawie III SA/Lu 97/24. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 1948 z późn. zm.).