III SA/Lu 579/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. W. W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii kablowej wraz ze światłowodami wzdłuż granic działek dróg I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzje z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia firma A na lokalizację linii kablowej 30 KV wraz ze światłowodami wzdłuż granic działek dróg gminnych: oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w obrębie S., oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w obrębie C. i oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w obrębie M., jak zaznaczono na mapie do celów projektowych w skali 1:2000. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Dnia [...] lutego 2015 r. firma B wystąpiła do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie przebiegu i wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie linii kablowych wraz ze światłowodami wzdłuż granic dróg gminnych zgodnie z przedstawionym graficznie załącznikiem. Wniosek w imieniu spółki podpisał M. G.. Do występowania w imieniu spółki w sprawach formalno-prawnych, pozostających w związku z budową farmy wiatrowej L., upoważnieni zostali wymienieni w pełnomocnictwie z dnia [...] października 2012 r. pracownicy (w tym i M. G.) firma A Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy [...] zezwolił inwestorowi firma B na lokalizację linii kablowej 30 KV wraz ze światłowodami wzdłuż granic działek dróg gminnych: oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w obrębie S., oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w obrębie C. i oznaczonej ewidencyjnie nr [...] w obrębie M., jak zaznaczono na mapie na warunkach wskazanych w decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej jako k.p.a., nieważności swojej wyżej wymienionej decyzji w części dotyczącej działek o nr: [...] w obrębie C. i [...] w obrębie M.. W uzasadnieniu wskazywał, że te dwie drogi nie są drogami publicznymi w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) dalej jako ustawa lub u.d.p., są to drogi wewnętrzne. Brak było podstaw do zastosowania ustawy o drogach publicznych i wydania decyzji administracyjnej w stosunku do tych dwóch działek, dlatego z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a należy stwierdzić nieważność decyzji w zakresie dotyczącej dróg wewnętrznych. Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., wszczęło z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Jako stronę tego postępowania SKO wskazało firma A, doręczając jej odpis tego postanowienia. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia firma A na lokalizację linii kablowej 30 KV wraz ze światłowodami wzdłuż granic działek dróg gminnych wymienionych w tej decyzji. Adresatem decyzji było firma A, które dnia [...] czerwca 2017 r. odebrało decyzję. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła firma B reprezentowana przez M. G. . Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 i 3a ustawy poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w części zezwalającej na lokalizację linii kablowej 30 KV wraz ze światłowodami wzdłuż granicy działki stanowiącej drogę gminną oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb S., z uwagi na brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej do wydania decyzji przez wymieniony organ. Zdaniem strony niewskazanie w decyzji podstawy prawnej jej wydania, nie jest w świetle doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy przepis prawa mający w sprawie zastosowanie rzeczywiście istnieje. Niezasadne było stwierdzenie nieważności całej decyzji, skoro w zakresie drogi publicznej decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Zdaniem organu wydając zaskarżoną decyzję, SKO wskazało konkretne normy prawa materialnego, które zostały naruszone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zezwolenia firma A na lokalizację wzdłuż granic działek dróg gminnych linii kablowej wraz ze światłowodami. Wykazało, iż art. 104 k.p.a. oraz Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie określenia zasad zajmowania pasa drogowego dróg wewnętrznych będących własnością gminy [...] nie znajdują zastosowania w odniesieniu do działek o nr ew. [...], obręb C. i o nr ew. [...], obręb M., jako że stanowią one drogi wewnętrzne. Natomiast powołany w podstawie prawnej omawianej decyzji Wójta Gminy [...] art. 8 ust. 2 u.d.p. nie ma zastosowania w stosunku do drogi publicznej. Skoro zatem wniosek inwestora dotyczy m. in. zezwolenia na lokalizację linii kablowych 30 KV ze światłowodem wzdłuż granicy działki nr ew. [...], obręb S. stanowiącej drogę publiczną, gminną to w rozstrzygnięciu wniosku organ powinien kierować się treścią art. 40 ust. 1 ustawy. W świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy wydanie decyzji przez Wójta Gminy [...] stanowi rżące naruszenie prawa polegające na zastosowaniu przepisów, które nie dotyczą dróg publicznych, a rozstrzygnięcie wniosku inwestora nastąpiło w drodze wydania decyzji administracyjnej pomimo, iż nie ma prawnego uzasadnienia dla zastosowania w sprawie trybu administracyjnego, gdyż zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych odbywa się na podstawie umowy cywilno-prawnej. Kolegium rozstrzygając sprawę było związane treścią pisma sygnalizacyjnego Wójta Gminy [...] i nie mogło w tej sytuacji badać, czy w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust 3 u. d. p. i czy został on ewentualnie naruszony. Według Kolegium decyzja ta z podniesionych powodów powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, w szczególności z uwagi na jej podstawę prawną. Bezsporne jest bowiem, że nie chodzi tutaj o jakąkolwiek podstawę prawną, a o podstawę prawną, tj. podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w sprawie. Decyzję tą doręczono M. G. . Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła firma B domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję SKO w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb S.. Przeciwko zaskarżonej decyzji podniosła zarzuty naruszenia: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 i 3a ustawy poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w części zezwalającej na lokalizację linii kablowej 30 KV wraz ze światłowodami wzdłuż granicy działki stanowiącej drogę gminną oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb S., z uwagi na brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej do wydania decyzji przez wymieniony organ, w sytuacji gdy niepowołanie przez organ w decyzji podstawy prawnej lub jej wadliwe powołanie nie ma charakteru "rażącego naruszenia prawa", co prowadzi do konkluzji, iż brak było podstaw do stwierdzenia wydania decyzji pierwotnej w części z rażącym naruszeniem prawa; - przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art 7, art.11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji SKO, które to naruszenie polegało na chaotycznym, niejasnym oraz zbyt ogólnikowym sformułowaniu uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając granice rozpoznania i orzekania w sprawie (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.") – poprzedzającej ją decyzji skarżonego organu stwierdził z urzędu, niezależnie od granic skargi oraz podniesionych zarzutów, naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym drogi linii kablowej wraz ze światłowodami. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego przewidzianego w art. 156-159 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności był art.156 § 1k.p.a., a w szczególności przesłanka braku podstawy prawnej jej wydania. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte w związku z pismem sygnalizacyjnym Wójta Gminy [...]. W piśmie tym jako inicjatora wszczęcia postępowania o zezwolenie na lokalizację linii kablowej wraz ze światłowodami wskazał firma A Kolegium po otrzymaniu pisma organu pierwszej instancji i zapoznaniu się z aktami sprawy ma obowiązek ustalania kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w świetle art. 28 k.p.a. Oznacza to, że organ wyższego stopnia ustala źródła i cechy interesu prawnego stron postępowania nieważnościowego w świetle konfrontacji treści weryfikowanej decyzji i jej skutków w związku z podstawami (przyczynami) stwierdzenia nieważności i skutkami orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W sprawie, której dotyczy skarga, firma A nigdy nie występowało w sprawie w charakterze strony. Inwestorem który wystąpił do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie przebiegu i wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie linii kablowych wraz ze światłowodami wzdłuż granic dróg gminnych zgodnie z przedstawionym graficznie załącznikiem były firma B Interes prawny strony skarżącej wynika bezpośrednio już z osnowy decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności oraz z faktu, że jakkolwiek z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił M. G. zatrudniony przez firma B ,to jednak trzeba mieć na względzie, że podmiot ten działał na podstawie pełnomocnictwa szczególnego z dnia [...] października 2012 r., udzielonego w związku z budową Farmy Wiatrowej L.. Posługiwanie się przez pełnomocnika strony skarżącej papierem firmowym z logo firma A nie oznacza, iż to ten podmiot był stroną w postępowaniu o wydanie lokalizacji na umieszczenie w pasie dróg gminnych linii kablowej wraz ze światłowodami. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i prowadzenie tego postępowania z udziałem tego podmiotu oraz skierowanie decyzji do firma A powoduje, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wprawdzie zaskarżona decyzja wydana została przez SKO na skutek wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy złożonego przez M. G. , to jednak w aktach sprawy nie znajduje się umocowanie dla tej osoby do działania w imieniu spółki firma B w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji jak też i w odpowiedzi na skargę czy firma B traktuje jako stronę postępowania mającą interes prawny w tym postępowaniu oraz czy decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym odnosi się bezpośrednio do sfery praw i obowiązków tej spółki jako właściciela umieszczonych urządzeń w pasie drogowym. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali kto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. powinien być stroną i wobec którego podmiotu firma B czy wobec firma A powinno zostać wydane orzeczenie w sprawie. Zdaniem Sądu trafny jest zarzut skargi, iż brak było podstaw do stwierdzenia wydania decyzji pierwotnej w części z rażącym naruszeniem prawa odnośnie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. będącej drogą publiczną. Powołanie się w decyzji pierwotnej tylko na treść art. 8 ustawy mający zastosowanie do części działek w niej wymienionych, a niewskazanie treści art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, który miał zastosowanie do drogi będącej drogą publiczną nie jest naruszeniem mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie wadę formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25.8.2011 r., I OSK 1769/10, Lex 1130445). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (wyrok NSA z 8.2.1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; wyrok NSA z 25.10.1984 r., III SA 671/84, ONSA 1984/2/96: "1. W sytuacji, gdy obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe regulują kwestię zwolnienia od podatków w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ podatkowy w decyzji na przepisy już nie obowiązujące nie oznacza, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej"; wyrok NSA z 9.1.2007 r., II OSK 1369/06, Lex 315975: "Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a." [aprobowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. III.B.1 do art. 156]; wyrok NSA z: 6.2.2013 r., II OSK 1860/11; 11.2.2015 r., II GSK 2318/13, Lex 1658021; 9.10.2013 r., II OSK 209/13, Lex 1588207). Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze powyżej cytowane stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgromadzi również materiał dowodowy na podstawie którego jednoznacznie będzie można określić status działki nr [...] położonej w obrębie S., czy faktycznie jest to droga publiczna, gdyż SKO jednoznacznie w tym przedmiocie się nie wypowiedziało. Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie, z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a., następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 781, nb 2 do art. 158). W kontrolowanej sprawie organ wyższego rzędu nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności i nie ustalił podmiotów mających status strony w tym postępowaniu jak i nie zebrały wszystkich dowodów mających znaczenie w prowadzonym postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzone uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego – art. 39 ust.3 u.d.p.w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu odnośnie naruszeń prawa procesowego i materialnego oraz przede wszystkim ustali strony postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i w stosunku do niej wyda decyzję, a także prawidłowo uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie. Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 28, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję skarżonego organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).