III SA/Lu 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Ś.-K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka [...], dotyczącej punktów granicznych określających przebieg graniczy pomiędzy działką nr "a", a działką nr "b" i powierzchni tych działek oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] dotyczącej punktów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działką nr "a" stanowiącą własność S. K., a działką nr "b" stanowiącą własność małż. J. Ś.-K. i A. K., poprzez: wykreślenie z bazy ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], punktu granicznego oznaczonego nr "x" położonego pomiędzy punktami granicznymi oznaczonymi nr "y" i nr "z" wyznaczającymi przebieg granicy pomiędzy działkami o nr: "a" i "b", określenie powierzchni działek zmienionej wskutek wyżej opisanej korekty przebiegu granicy pomiędzy działkami "a" i "b" dla działki nr "a" w wielkości 1,0864 ha, w tym: [...]-0,5076 ha, [...]-0,1907 ha, [...],1385 ha, [...],1435 ha, [...],1018 ha i [...]-0,0043 ha oraz dla działki nr "b" w wielkości 1,9366 ha, w tym: [...]-l,0838 ha, [...]-0,1736 ha, [...]-0,2241 ha, [...]-0,3652 ha, [...]-0,0700 ha, [...]-0,0053 ha, [...]- 0,0032 ha i [...]-0,0014 ha. Powyższa decyzja została wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia właściwych punktów granicznych określających przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami o nr "a" i "b". Punkty graniczne o nr: "y", "x" i "z" ustalające przebieg opisanej granicy zostały wykazane w operacie podziału działki nr "c" jako działki "a", "d" i "e", przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r., za nr ewid. [...]. Przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kontrola operatu podziałowego wykazała nieprawidłowości, w związku z czym zlecono Staroście [...] wykonanie powtórnej kontroli dokumentacji. Wobec niewykonania przez geodetę zobowiązania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości co do ustalenia punktów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działkami o nr "a" i "b". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalenie i przyjęcie granic dzielonej nieruchomości następuje w wyniku badania dokumentów określających stan prawny nieruchomości oraz danych zawartych w katastrze (ewidencji gruntów) nieruchomości. W przypadku braku takich dokumentów lub ich niewiarygodności (wynikającej z analizy zebranej dokumentacji) ustalenia granic ewidencyjnych dzielonej nieruchomości dokonuje geodeta działając w oparciu o przepisy § 35-39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, sporządzając odpowiedni protokół ustalenia granic ewidencyjnych działek. W operacie podziałowym działki nr "c" nie przeprowadzono analizy, z której wynikałoby uznanie za niewiarygodne określenie przebiegu granicy ewidencyjnej przyjętej przy podziale działki nr "f", zatem usytuowanie dodatkowego punktu granicznego pomiędzy działkami o nr: "f" i "c" przed podziałem organ uznał za niewłaściwe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., który wskazał, że opisana w decyzji zmiana przebiegu granicy w sposób istotny zmienia stan posiadania, jaki trwa od zawsze. Przesunięcie linii granicznej o 0,58 m spowoduje, że po stronie K. będą znajdować się ogrodzenie jego podwórza, drzewa owocowe posadzone przez rodziców, fragment szklarni zbudowanej w 2009 r., ogrodu warzywnego i stara studnia zbudowana przed wojną na granicy działek. Dokonane w 2007 r. opis przebiegu granicy i pomiary odległości od obiektów trwałych odbyły się przy pełnej zgodzie wszystkich stron, co potwierdzone jest podpisami w protokole przyjęcia przebiegu granic. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie mające na celu określenie właściwych punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy działkami o nr: "a" i "b" położonymi w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] zostało wszczęte z tego powodu, że uprawniony geodeta zobowiązany do poprawienia dokumentacji geodezyjnej w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr: "a" i "b", zobowiązania tego nie wykonał. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta podejmując z urzędu działania w kierunku naprawienia błędów stwierdzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeniósł obowiązek nałożony na geodetę na organ administracji, co zdaniem organu jest niewłaściwe. Z przepisów § 46 ust. 2 rozporządzenia wynika, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Ewidencja gruntów i budynków, ma charakter techniczno-deklaratoryjny, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wprawdzie w postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest korekta danych, czyli usuwanie błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych, jednakże zmiana winna być udokumentowana. W niniejszej sprawie zmiana dotyczy jednak zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr: "a" i "b" oraz powierzchni tych działek, zatem podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego winna stanowić dokumentacja, o której mowa w § 46 ust. 2 pkt 2, tj. opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie dokumentacji takiej nie sporządzono. Nie doszło również do wykonania pomiaru na gruncie, a następnie do wskazania stronom przebiegu granicy pomiędzy działką nr "a", a działką nr "b", wynikającego z dokumentacji źródłowej znajdującej się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Akta sprawy nie zawierają także dokumentu, z którego wynikałaby powierzchnia działek w wielkości orzeczonej decyzją załącznika graficznego, który przedstawiałby przebieg opisanych granic zgodnie z opisem i przywołaną numeracją punktów granicznych. Z powyższą decyzją nie zgodzili się J. Ś.-K. i A. K.. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze podnieśli, że ustalenia dokonane przez geodetę w 2007 r. są błędne. Granica między działkami od zawsze przebiegała w linii prostej, zaś wprowadzenie punktu granicznego oznaczonego nr "x" stanowiło naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca decyzję Starosty [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka [...]. Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl tej zasady każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w I instancji, a następnie przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 15 Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013) . Rozstrzygnięcia, które może podjąć organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej reguluje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z § 1 przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), uchyla zaskarżoną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo części (pkt 2), albo umarza postepowanie odwoławcze (pkt 3). Zgodnie natomiast z § 2 art. 138 k.p.a., organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zastosować tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zapadła decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić w szczególności, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zostały określone w wskazanej powyżej ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów, budynków i lokali, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych (§ 45). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 46). Z wskazanych powyżej przepisów wynika, że ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Prawidłowo zatem organ II instancji przyjął, że Starosta [...] nie miał uprawnień do samodzielnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr: "a" i "b" oraz powierzchni tych działek. Podejmując działania zmierzające do naprawienia błędów stwierdzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta powinien, zlecić ustalenie przebiegu granicy między spornymi działkami oraz powierzchni tych działek uprawnionemu geodecie. Dopiero sporządzone przez geodetę opracowanie, przyjęte następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, będzie mogło stanowić podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie dokumentacji takiej nie sporządzono. Nie wykonano również pomiaru na gruncie, nie wskazano stronom przebiegu granicy pomiędzy działką nr "a", a działką nr "b", wynikającego z dokumentacji źródłowej znajdującej się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W aktach sprawy nie znajduje się także dokument, z którego wynikałaby powierzchnia działek w wielkości orzeczonej decyzją oraz załącznik graficzny, który przedstawiałby przebieg opisanych granic zgodnie z opisem i przywołaną numeracją punktów granicznych. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. W konsekwencji, ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach. Starosta, jako organ ewidencyjny nie jest uprawniony do samodzielnej oceny i weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę już istniejącego wpisu. Nie jest również uprawniony do rozstrzygania we własnym zakresie o braku skuteczności, czy ważności dokumentów wydanych przez inne organy. Tym samym, Starosta nie miał możliwości samodzielnego kwestionowania operatu podziału działki nr "c" wykonanego przez uprawnionego geodetę i przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Starosta dokonując aktualizacji ewidencji może opierać się jedynie na wskazanych powyżej dokumentach. Organ ewidencyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń w zakresie danych zawartych w tych dokumentach i poprzez dokonanie wpisu kształtować stanu nieruchomości. Zmierzając do usunięcia błędów stwierdzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta powinien, zlecić ustalenie przebiegu granicy między spornymi działkami oraz powierzchni tych działek uprawnionemu geodecie, bowiem dopiero sporządzone przez geodetę opracowanie, przyjęte następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, może stanowić podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnił również szczegółowo z jakich przyczyn uchylono decyzję organu pierwszej instancji, a także wskazał, jak należy przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.