III SA/Lu 580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Senatu Uniwersytetu w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie uznania za ważne wszystkich decyzji oraz czynności wydanych i podjętych po 1 października 2010 r. przez Dziekana Wydziału Prawa i Administracji dr hab. A. P. prof. nadzw. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 4 lipca 2011 r. Senat Uniwersytetu w L. podjął uchwałę nr [...] z dnia [..] lipca 2011 r. w sprawie uznania za ważne wszystkich decyzji oraz czynności wydanych i podjętych po 1 października 2010 r. przez Dziekana Wydziału Prawa i Administracji dr hab. A. P. prof. nadzw. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. A. P. wystąpił do Rektora UMCS z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały. Pismem z dnia 9 września 2011 r. pełnomocnicy A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Senatu, podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Senatu wniósł o odrzucenie skargi, względnie w razie nie uwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi został uzasadniony argumentem, iż zaskarżona uchwała Senatu Uczelni znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej mieści się w zakresie jego kognicji, tzn. czy jest objęty kontrolą tego sądu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej. Od strony przedmiotowej kontrola ta obejmuje akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oraz ewentualnie w przepisach szczególnych. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Senatu Uniwersytetu w L. w sprawie uznania za ważne wszystkich decyzji oraz czynności wydanych i podjętych po 1 października 2010 r. przez Dziekana Wydziału Prawa i Administracji dr hab. A. P. prof. nadzw. Uchwała ta ma związek z inną uchwałą tego organu – nr[...] z [...] lipca 2011 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu Dziekana Wydziału Prawa i Administracji dr hab. A. P. prof. nadzw., będącą przedmiotem kontroli tut. sądu w odrębnej sprawie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy szkoły wyższej nie są organami administracji publicznej w sensie ustrojowym. Organy te nie mieszczą się w strukturze ustrojowej ani administracji rządowej, ani samorządu terytorialnego, co więcej, jedną z fundamentalnych cech szkoły wyższej jest jej dość daleko idąca autonomia, której granice wyznaczają przepisy ustaw (art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym; Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.). Tym niemniej jednak od dawna organy szkoły wyższej, w pewnym zakresie podejmowanych przez nie rozstrzygnięć wobec jednostek są traktowane jako organy administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. W doktrynie prawa administracyjnego szkoły wyższe są kwalifikowane jako tzw. zakłady administracyjne. Ich istotą jest świadczenie na rzecz użytkowników usług niematerialnych, na podstawie nawiązanego stosunku prawnego, określanego mianem stosunku zakładowego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz do osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika indywidualne akty administracyjne, określane w doktrynie aktami władztwa zakładowego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są od dawna zgodne co do tego, że akty zakładowe dotyczące nawiązania i ustania stosunku zakładowego (tzw. akty zakładowe zewnętrzne) są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu KPA (por. dla przykładu: E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, wyd. III, Warszawa 2010, oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). Tezy te potwierdzają obecnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8 [decyzje komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia], decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Co oczywiste i nie wymagające głębszego uzasadnienia, aktywność organów szkoły wyższej nie ogranicza się wyłącznie do rozstrzygania spraw indywidualnych studentów. Podejmują one cały szereg różnego rodzaju działań i aktów, zarówno o charakterze ogólnym (np. uchwalanie statutu, regulaminów studiów, etc.), jak i indywidualnym (np. wybór członków władz uniwersytetu, czynności związane z zatrudnianiem pracowników). Nie oznacza to jednak, że wszystkie te czynności podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sytuacji, kiedy funkcją sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, przyjęcie, że sprawa należy do zakresu właściwości tego sądu wymaga ustalenia, że przedmiotem skargi jest akt lub czynności organu administracji publicznej, jeżeli nie w sensie ustrojowym, to przynajmniej funkcjonalnym. W sytuacji, kiedy organy szkoły wyższej nie stanowią z pewnością organów administracji publicznej w sensie ustrojowym pozostaje im przypisanie takiego charakteru jedynie w sensie funkcjonalnym. Jest to jednak możliwe tylko w sytuacjach, w których podejmują akty, których charakter i funkcja wskazują na analogie z działalnością administracji w sensie ustrojowym. Taką analogię można wywieść tylko w odniesieniu do rozstrzygania indywidualnych spraw studentów (kandydatów na studentów, doktorantów), stąd regulacja zawarta w ar. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym. Rozciągnięcie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na tego typu akty jest podyktowane dążeniem do zapewnienia jednostkom gwarancji ochrony podobnych do tej, z jakiej korzystają w przypadku decyzji administracyjnych "typowych" organów administracji, co jest uzasadnione zbliżonym charakterem tego typu aktów indywidualnych organów szkoły wyższej. Uchwała będąca przedmiotem skargi jest aktem regulującym wewnętrzne relacje pomiędzy organami szkoły wyższej. Nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby tego typu działaniom przypisywać charakter aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej i poddawać je kognicji sądu administracyjnego. Takie działanie stałoby wręcz w sprzeczności z zasadą autonomii szkół wyższych. Analiza postanowień ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym jednoznacznie wskazuje, że akty organów szkoły wyższej mające charakter wewnętrzny, nie objęte zakresem zastosowania art. 207, podlegają specyficznemu trybowi kontroli zgodności z prawem – w postaci uprawnień nadzorczych ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, określonych w art. 36 ustawy. Dopiero ewentualne rozstrzygnięcia podjęte w trybie nadzorczym przez ministra, podlegają, z mocy przytaczanego przepisu Prawa o szkolnictwie wyższym, kontroli sądu administracyjnego. Jedynie w taki, pośredni sposób, sąd administracyjny może badać zgodność z prawem aktów szkoły wyższej o charakterze wewnętrznym – poprzez kontrolę rozstrzygnięć nadzorczych ministra. W konkluzji należy stwierdzić, że będąca przedmiotem skargi uchwała Senatu nie jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie należy tylko podnieść, że kwestie dotyczące prawidłowego umocowania A. P. do działania jako kierownika podstawowej jednostki Uniwersytetu w indywidualnych sprawach studentów lub doktorantów będą każdorazowo oceniane przez sądy lub organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu ewentualnych sporów prawnych na tle indywidualnych spraw tych podmiotów. Zgodnie z art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przytoczonego przepisu należało orzec jak w sentencji postanowieni