III SA/Lu 581/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na cel objęty PROW na lata 2014-2020 oddala skargę. G. A. złożyła wniosek z dnia [...] maja 2017 r. o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014 - 2020, w ramach naboru organizowanego przez Lokalną Grupę Działania "[...]". Rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa L. poinformował G. A., że odmawia przyznania pomocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że projekt zatytułowany "[...]. Operacja miała być realizowana w zakresie dotyczącym "budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej". Organ podał, że z analizy wniosku o przyznanie pomocy wynika, że przedmiotowa operacja nie stanowi budowy infrastruktury turystycznej. Infrastrukturą turystyczną są wszelkiego rodzaju obiekty oraz urządzenia turystyczne, które mają na celu służenie przyjeżdżającym na dany obszar turystom, zaspokajaniu ich potrzeb związanych z bierną oraz aktywną turystyką. Na infrastrukturę turystyczną składa się: baza noclegowa, baza gastronomiczna, obiekty sportowe, obiekty kultury lub szlaki piesze, rowerowe oraz inne trasy. W związku z powyższym zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PRO W na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017r. poz. 772 z późn. zm.), operacja nie wpisuje się w zakres niezbędny do przyznania pomocy na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2017 r. G. A. zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na nieprawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni pojęcia "infrastruktura turystyczna", co skutkowało błędnym przyjęciem, że projekt nie kwalifikuje się do przyznania pomocy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina podniosła, że niewątpliwie obiekty wskazane we wniosku o przyznanie pomocy mają charakter obiektów kultury i wpływają na poprawę potencjału turystycznego obszaru G. A.. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że obiekty te miały zostać zamontowane m.in. na fasadzie istniejącego już budynku biblioteki, będącej obiektem kultury. Skarżąca wskazała, że organ nie powołuje się na legalną definicję pojęcia "infrastruktura turystyczna". Dokonana przez organ wykładnia pojęcia infrastruktura turystyczna winna uwzględniać umiejscowienie danego przepisu w systemie prawa. Zdaniem skarżącej, w ramach tego pojęcia mieszczą się również obiekty kultury, takie jak pomniki czy rzeźby, zwiększające atrakcyjność turystyczną danego obszaru. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wyniki przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazują, że skontrolowany akt spełnia kryterium legalności (zgodności z przepisami prawa). Tytułem wstępu należy wskazać, że kwestie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" uregulowano w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności oraz w zakresie nieuregulowanym w tejże ustawie, w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach tego programu unormowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 772 ze zm.). Zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność określono w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Zadania instytucji zarządzającej wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Zarząd województwa jest właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy, które nie są rozstrzygane w formie decyzji, w tym także do odmowy przyznania pomocy. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności stanowi, że jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje zainteresowany podmiot o odmowie udzielenia tego wsparcia. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), w przypadku odmowy przyznania pomocy, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwołał się do § 2 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Powyższy przepis określa aktualnie (od dnia 9 września 2017 r.), że pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie rozwoju ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. W poprzedniej wersji, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 6 września 2017 r., omawiane uregulowanie przewidywało, że pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. Zarząd Województwa L. zasadnie odmówił w niniejszej sprawie przyznania wnioskowanej pomocy. Przez infrastrukturę należy rozumieć urządzenia i instytucje usługowe (na przykład w dziedzinie – transportu, oświaty, wychowania) potrzebne do prawidłowego funkcjonowania życia społecznego. Spornej inwestycji nie sposób uznać za budowę infrastruktury turystycznej w rozumieniu ww. przepisu. Jego interpretacja wskazuje, że za taką infrastrukturę uchodzą urządzenia mające służyć turystyce (baza noclegowa, baza gastronomiczna, czy też baza towarzyszącą). Omawiany przepis wspomina o budowie lub przebudowie infrastruktury rekreacyjnej, co oznacza, że chodzi tu o infrastrukturę służącą rekreacji (do czynnego wypoczynku). Ostatnia część przepisu mówi o budowie lub przebudowie infrastruktury kulturalnej. W tej materii unormowanie to dotyczyć może budowy biblioteki, teatru, kina lub innych obiektów, służących szeroko pojętej kulturze. Rzeźba może być zaliczona do obiektu (dobra) kultury. Skoro rozporządzenie posługuje się zwrotem "budowa lub przebudowa infrastruktury (...) kulturalnej", to wykluczyć należy raczej możliwość "budowy" lub "przebudowy" rzeźby. Samo wykonanie rzeźby (rzeźb niedźwiedzia) w ramach zlecenia (zamówienia) ze strony G. A. nie oznacza samo przez się, że mamy do czynienia z powstającym obiektem (dobrem) kultury. Niezbędny jest dodatkowy czynnik w postaci uznania rzeźby przez znawców sztuk plastycznych za dobro kultury, godne uwagi. Subiektywna ocena zleceniodawcy w tym zakresie jest zatem niewystarczająca. W świetle powyższych rozważań organ był uprawniony na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) do stwierdzenia, że nie są spełnione warunki i kryteria przyznania zawnioskowanej pomocy. Wymaga podkreślenia, że wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 24 września 2015 r. określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wzorca legalności zaskarżonego aktu z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy należało poszukiwać w ścisłej interpretacji przepisu § 2 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Skontrolowane rozstrzygnięcie organu (aczkolwiek lakoniczne) wskazywało prawidłową podstawę odmowy dofinansowania operacji zaplanowanej przez G. A.. W ocenie Sądu, stanowisko i zapatrywanie wyrażone przez organ należy zaakceptować. Zarzuty i twierdzenia Wnioskodawcy podniesione w skardze odnośnie naruszenia § 2 ust. 1 pkt 6 komentowanego rozporządzenia okazały się nieuzasadnione. Okoliczność, że istniejący budynek biblioteki, której fasada miała być wzbogacona o rzeźbę niedźwiedzia, nie pozwala samoczynnie na zakwalifikowanie spornej operacji do kategorii należącej do infrastruktury z zakresu kultury. Obiekty tego rodzaju jak pomniki, czy rzeźby mogą zwiększać atrakcyjność turystyczną danego obszaru z uwagi na uwarunkowania historyczne, ale nie muszą. Wobec tego nie można dokonywać – powołując się systemową wykładnię tego przepisu – szerokiej interpretacji pojęcia operacji w zakresie budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej, rekreacyjnej lub kulturalnej. Strona skarżąca podnosi argument, że jej wniosek złożony został w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Wskazane unormowanie o charakterze ogólnym przewiduje, że wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER obejmuje: a) wsparcie przygotowawcze, b) wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, c) przygotowanie i realizacja działań w zakresie współpracy z lokalną grupą działania, d) wsparcie na rzecz kosztów bieżących i aktywizacji. Sporna operacja zmierzająca do upamiętnienia niedźwiedzia Wojtka "pełniącego służbę" na szlaku bojowym żołnierzy polskich z [...], przez [...], [...], [...] do [...], nie mogła być objęta wsparciem. U podstaw rozstrzygnięcia organu legło przekonanie, że infrastrukturą turystyczną są wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia turystyczne, które mają służyć przyjeżdzającym na dany obszar turystom i zaspokajaniu ich potrzeb związanych z bierną i aktywną turystyką. Nie budzi większych wątpliwości, że taką infrastrukturę stanowi baza noclegowa i gastronomiczna, obiekty (sportowe, kultury) oraz różnego rodzaje szlaki turystyczne (piesze, rowerowe i inne wyznaczone trasy). Wątpliwości i to uzasadnione na gruncie omawianego przepisu, które nie mogły przemawiać na korzyść strony skarżącej, budził sporny projekt pod nazwą "[...], zakładający zrealizowanie inwestycji obejmującej wykonanie rzeźb (5 obiektów małej architektury – niedźwiedź balansujący, niedźwiedzie wiszące na elewacji, niedźwiedź stojący/siedzący). Wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest udzielane, jeżeli są spełnione warunki jego udzielenia określone w przepisach regulujących zasady wsparcia (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.