III SA/Lu 589/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r., oznaczone numerem [...], wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta . Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia T. N. na postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta w sprawie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii L.-C., na podstawie art.18 ust.1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 i 144 oraz 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady równości przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia na linię komunikacyjną L. – C., ze względu na to, iż jako obowiązany do zadbania o zaspokojenie potrzeb przewozowych mieszkańców miasta, jednocześnie wydaje zezwolenia na tego typu działalność. Może on, powołując się na przepis art. 22 a ustawy o transporcie drogowym, odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, między innymi, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedną grupę przewoźników. Organowi wydającemu taką decyzję pozostawiono szeroki zakres uznania w tym zakresie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. N. Skarżący nie zgodził się z ustaleniem organu odwoławczego, iż "z szeregu spraw tego rodzaju rozpatrywanych przez Kolegium wynika, że zagęszczenie kursów przewoźników na danej linii komunikacyjnej doprowadza do sytuacji, w której każdorazowa zmiana godziny odjazdu z określonego przystanku do 15 minut przed innym i nie ma tutaj znaczenia status organizacyjnoprawny danego przewoźnika", gdyż wyjaśnienie to jest chaotyczne, nielogiczne i całkowicie niezrozumiałe. Nie zgodził się również z argumentacją, że założona przez niego linia będzie zagrażać istniejącym przewoźnikom, ponieważ przeprowadzone przez Urząd Marszałkowski badania protokołów pasażerskich wykazały, iż na tej linii istnieje zapotrzebowanie na dodatkowe przewozy. Skarżący zauważył, że nie można faworyzować istniejących przewoźników i utrudniać wejście na rynek nowym firmom, jeżeli nie ma ku temu podstaw prawnych. Ponadto skarżący podniósł, że nieprawdziwe jest twierdzenie, iż proponowany przez niego rozkład jazdy cechuje się zbyt małymi odstępami czasu w stosunku do godzin odjazdów innych przewoźników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że skoro akt uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088), wydawany jest w formie postanowienia, o którym mowa w przepisach art. 123 i n. k.p.a., to owo postanowienie musi spełniać wszelkie wymogi określone w przepisie art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia musi być w pierwszej kolejności oparte na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym, co wymaga zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie wszechstronnego jego rozpatrzenie – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły wyżej wskazane zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podnieść, że jakkolwiek przedmiotem rozstrzygania przez oba organy była jedynie kwestia uzgodnienia, w ramach współdziałania organów administracji publicznej, to jednak uzgodnienie to – a w zasadzie odmowa uzgodnienia – dotyczyło istoty sprawy administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, negatywne stanowisko organu współdziałającego ma istotny wpływ na treść decyzji w sprawie, bowiem może ono przesądzić o treści decyzji, która wydana będzie przez organ decydujący. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek teoretyczna konstrukcja współdziałania obejmuje zróżnicowane formy prawne i jej interpretacja rodzi wątpliwości, to przewidziana w jej ramach forma "uzgodnienia" wiąże – co do zasady – organ decydujący w postępowaniu głównym. Jest więc oczywiste, że przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088), niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki umożliwi wyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Granice tego postępowania pośrednio określone zostały w przepisach cyt. ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy - organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym m. in., gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Wykładnia cyt. przepisów prowadzi do wniosku, że stanowisko starosty powinno zawierać ustalenia w zakresie systemu transportu zbiorowego w powiecie oraz ocenę, co do zagrożenia planowanego przewozu regularnego dla już istniejących linii regularnych. Odmowa uzgodnienia musi więc nawiązywać do sfery faktów w zakresie istniejących linii regularnych, co oznacza, że organ uzgadniający nie może poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu, iż w zgłoszonej propozycji rozkładu jazdy, kursy charakteryzują się zbyt małymi odstępami czasowymi w stosunku do obecnie funkcjonujących połączeń, a projektowana linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Takie ustalenia są całkowicie dowolne i mają charakter spekulacji. W drugiej kolejności, po ustaleniu faktów, organ administracji winien wyrazić swoje stanowisko, a więc ocenę, czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Ocena ta nie może być jednak dowolna. Tym samym organ administracji powinien wskazać, gdzie dopatruje się takiego zagrożenia oraz wykazać przesłanki jego powstania. W tym zakresie niezbędne jest – co już wyżej wskazano – ustalenie obecnego stanu faktycznego oraz dokonanie analizy przewidywanych zmian. Reasumując, organy administracji nie wykazały, co rozumieją przez zagrożenie istniejących linii, ani z czego wywodzą taki stan, poza ogólnikowymi sformułowaniami, które nie poddają się weryfikacji. Organy obu instancji naruszyły więc zasady postępowania, w szczególności obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.