III SA/Lu 591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. M. kwotę [...]zł ([...]e złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]) Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "p.g.i.k.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...], gm. G., dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Skarżący M. M. w swoich licznych pismach (m.in. z dnia [...] stycznia 2021 r., z dnia [...] stycznia 2021 r. i z dnia [...] marca 2021 r., które wpłynęły do Starosty [...] odpowiednio w dniach: [...] stycznia 2021 r., [...] lutego 2021 r. i [...] marca 2021 r.), żądał sprostowania oraz skorygowania błędów i nieprawidłowości zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...], gm. G., dotyczących przebiegu granicy działki nr [...], której jest właścicielem, z działką nr [...], należącą do M. M.. W uzasadnieniach tych pism podnosił, że organ I instancji niezasadnie wprowadził do ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie operatu geodezyjnego nr [...]/[...]. Twierdził przy tym, że jego podpisy widniejące w tym dokumencie zostały sfałszowane. W konsekwencji skarżący wystąpił do Starosty o dokonanie zmiany powrotnej i przywrócenia poprzedniego wpisu danych w ewidencji w tym zakresie. Starosta K. w dniu [...] lutego 2020 r. wszczął – jak stwierdził – z urzędu postępowanie administracyjne "w związku z wnioskiem M. M. dot. wykrycia błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] G. ". Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) Starosta K. – orzekając już na wniosek strony – odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...], gm. G., dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku wnioskiem skarżącego dotyczącym wykrycia błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Starosta stwierdził, że w [...] r. dokonał aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. Zmiany tej dokonano na podstawie operatu geodezyjnego nr [...]/[...], co do którego organ nie miał zastrzeżeń. Pozwoliło to na zaewidencjonowanie go i wprowadzenie na jego podstawie zmian w operacie ewidencji gruntów. W decyzji organu I instancji wskazano również, że kwestię czy podpis figurujący w protokole ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencyjnych został złożony przez skarżącego, czy też został podrobiony, może rozstrzygnąć jedynie sąd, a nie organ w tym postępowaniu. Wyjaśnił również, że wskazywany przez skarżącego błąd dotyczący wpisania danych w ewidencji na podstawie operatu nr [...]/[...], o sporządzeniu którego miał być on niepoinformowany, nie jest uzasadnione, a tego rodzaju błąd nie należy do kategorii błędów oczywistych. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że nie został on powiadomiony o przeprowadzonym pomiarze działek, na podstawie którego sporządzono przedmiotowy operat, ponieważ w operacie znajduje się jego własnoręczny podpis. Starosta potwierdził rozbieżność pomiędzy wskazanym na mapie użytkiem Br -IIIa dla gruntu zajętego pod budynkami a zapisem w rejestrze gruntów. Jak jednak wyjaśnił, wykonane przez firmę [...]" w J. opracowanie numerycznej mapy zasadniczej dla terenów zabudowanych wykonane w [...] roku (nr operatu [...]/[...]) dla obrębu geodezyjnego [...] [...], gm. G., nie obejmowało swym zakresem aktualizacji użytków, lecz jedynie ustalenie przebiegu granic. Dlatego też powyższe opracowanie geodezyjne nie zawiera wykazów zmian użytków gruntowych, na podstawie których urząd mógłby dokonać zmian w rejestrze gruntów. Jak wynika z archiwalnych dokumentów, tj. rejestru ewidencji gruntów założonego w [...] roku dla obrębu [...] [...], gm. G., w pozycji rejestrowej nr [...] wpisana była działka nr [...], w tym grunt o powierzchni [...] w terenach zabudowanych, natomiast działka nr [...] wpisana była w pozycji rejestrowej nr [...], gdzie wykazane były jedynie użytki rolne. Taki stan w rejestrze ewidencji gruntów i budynków figuruje do chwili obecnej. Na mapie ewidencyjnej działka nr [...] ma wykazany użytek Br-IlIa, co jest wynikiem zmian przebiegu uprzednio ustalonej granicy w [...] roku (operat nr [...]/[...]). Dodatkowo organ pierwszej instancji wskazał, że istotą ewidencji jest rejestrowanie istniejącego stanu prawnego gruntu i budynku na podstawie przedstawionych dokumentów, a nie rozstrzyganie sporów własnościowych. Tymczasem stanowisko skarżącego wskazuje na istnienie sporu granicznego, który może zostać rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero decyzja zatwierdzająca przebieg granic nieruchomości wydana w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz dokumentacja techniczna sporządzona w tym postępowaniu będą podstawą do ujawnienia zmian przebiegu spornych granic w danych ewidencji gruntów i budynków. Podsumowując organ stwierdził, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] została wkreślona na mapę ewidencyjną zgodnie z operatem geodezyjnym nr [...]/[...], w którym znajduje się protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, a zatem zgodnie z posiadanymi przez organ dokumentami geodezyjnymi. Skarga zaś dotycząca sfałszowania podpisu skarżącego winna być rozpatrzona przez organy ścigania. Starosta nie jest bowiem właściwy do jej rozpatrzenia, dlatego nie było podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący M. M. podnosząc, że Starosta K. bezzasadnie wprowadził do ewidencji gruntów i budynków dane wynikające z operatu technicznego nr [...]/[...]. Zwrócił uwagę, że nie został zawiadomiony o czynności ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, a jego podpis znajdujący się w protokole z tej czynności został sfałszowany. Potwierdza to opinia biegłego z zakresu badania pisma ręcznego i dokumentów przy Sądzie Okręgowym w L. oraz przy Sądzie Okręgowym w W. z dnia [...] lipca [...] r. (nr [...]), którą w toku postępowania przedłożył. Podniósł również, że w wyniku wprowadzenia nowych danych w ewidencji na podstawie operatu z [...] r. dopiero w [...] roku, który w jego ocenie jest niewiarygodny i nie został oparty na dokumentach źródłowych, powierzchnia jego działki uległa pomniejszeniu o około [...] arów. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił informacyjny i ewidencyjny charakter danych rejestrowanych w ewidencji gruntów i budynków, a także wtórny techniczno-deklaratoryjny charakter postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany w ewidencji. Przywołując treść przepisów art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 2c p.g.i.k. wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organ administracji zobowiązany jest podjąć z urzędu lub na wniosek upoważnionego podmiotu działania niezbędne do jej zaktualizowania. Zgodził się ze Starostą K., że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności umożliwiające aktualizację danych w drodze czynności materialno-technicznych, a interwencje właściciela obligowały organ ewidencyjny do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w związku z ewentualnym wykryciem błędnych informacji. Zgodził się też z wnioskiem, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wskazują na brak błędu w ewidencji gruntów i budynków w zaskarżonym zakresie. Ostatecznie po ponownej analizie materiału dowodowego uznał, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie wykazanej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], utrzymywana jest w stanie aktualności, tj. zgodności z dokumentacją źródłową, którą w niniejszym przypadku stanowi operat techniczny nr [...]/[...] dotyczący opracowania mapy numerycznej dla obrębu [...] [...], uwzgledniający dane dotyczące przebiegu granic. Ostatecznie organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami Starosty dotyczącymi prawidłowości danych w ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] oraz wskazał, że błąd na który powołuje się skarżący nie należy do kategorii błędów oczywistych. Jednakże w ocenie organu odwoławczego decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. należało uchylić a postepowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie brak było przedmiotu postępowania, bowiem organ I instancji nie stwierdził błędnych informacji w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], jak również nie posiada dokumentów, z których wynikałaby konieczność dokonania zmiany w operacie ewidencyjnym w zakresie wskazanych działek. Dlatego też w niniejszym przypadku postępowanie w sprawie błędnych informacji zawartych w operacie ewidencyjnym prowadzone z urzędu należało umorzyć, gdyż w wyniku analizy nie stwierdzono błędnych informacji w zakresie przedmiotowej granicy. Podkreślił nadto, że zmiana w ewidencji nie może prowadzić do modyfikacji czy ustalenia spornego stanu prawnego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują zatem wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, nie są zaś uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Potwierdzają jedynie stan zaistniały wcześniej i udokumentowany stosownymi dowodami, a więc wskazanymi przez prawo dokumentami. Aktualizacja danych w ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych, czyli takich które można dostrzec z łatwością, bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wykluczył przy tym możliwość dokonania zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Skoro strona żąda przywrócenia ewidencji gruntów i budynków do stanu archiwalnego, a nie udokumentowała swojego żądania żadnym nowym zdarzeniem prawnym zaistniałym po wprowadzeniu do ewidencji danych z operatu nr [...]/[...], a organ I instancji nie stwierdził oczywistego błędu, to zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do aktualizacji danych w ewidencji zgodnie z żądaniem strony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący M. M., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania organu I instancji, podczas gdy organ drugiej instancji miał możliwość władczego rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, b) art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, 79 oraz art. 80 k.p.a., poprzez: błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; wybiorczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym do dołączonej opinii badania pisma ręcznego i dokumentów; braku staranności działania zmierzającej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ograniczenie się jedynie do przywołania dotychczasowego postępowania bez dokonania pełnej i szczegółowej analizy materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji przez organ drugiej instancji, tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; c) art. 104 § 2 k.p.a., poprzez brak w wydanej decyzji rozstrzygnięcia co do istoty wniosku, który był podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ; d) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na braku wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, szczątkowym uzasadnieniu decyzji, braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie faktyczne i prawne; e) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co ponownie doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy; f) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia; g) art. 12 i art. 35 ust. 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wnikliwości i szybkości postępowania, w szczególności przez przewlekle działanie organów administracji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b pkt 1b i c p.g.i.k. w zw. z § 45 ust. 1 i 2, § 35, § 36 i § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że nie ma podstaw do aktualizacji (poprawienia) danych w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i działki [...] w miejscowości K. D. gmina G., powiat [...], pomimo zaistnienia ku temu przesłanek, to jest oparcie ewidencji gruntów na dokumencie, w którym podpisy skarżącego zostały podrobione co doprowadziło do tego, że ewidencja gruntów stworzyła nowy stan prawny, czym dokonano nieuprawnionej ingerencji w prawo własności wyznaczając nową granicę pomiędzy nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi, skarżący powtórzył swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił w szczególności, że nie inicjował postępowania związanego z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] oraz nigdy nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic działek do celów ewidencyjnych gruntów i budynków, na skutek którego sporządzono operat nr [...]/[...]. Zwrócił też uwagę, że w toku tego postępowania nie odebrał kierowanej do niego korespondencji, nie podpisywał żadnych dokumentów, nie upoważnił też nikogo do odbioru korespondencji, ani też nie ustanowił pełnomocnika do reprezentowania (prowadzenia) jego interesów. W tym czasie przebywał bowiem poza granicami kraju. Natomiast jego podpisy na dokumentach będących w zasobie geodezyjnym zostały podrobione, co potwierdza złożona przez niego opinia biegłego z zakresu badania pisma ręcznego z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] W jego ocenie, fakt że postępowania karne w przedmiocie podrobienia jego podpisów w protokole ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków nie może być wszczęte – z uwagi na przedawnienie karalności – powoduje, że na organie administracji spoczywał obowiązek zbadania i ustalenia, czy jego podpisy w protokołach zostały podrobione. Ponadto organ powinien był ocenić przedstawione przez skarżącego dowody, w tym opinię biegłego i wyniki tej oceny przedstawić w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli sądowoadministracyjnej należało uznać, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm. – dalej "p.g.i.k.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 – dalej jako "rozporządzenie"), które zostało uchylone z dniem 31 lipca 2021 r. Na podstawie § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390), do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r. (w sprawie postępowanie administracyjne dotyczące wykrycia błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków zostało wszczęte w dniu 25 lutego 2021 r., a decyzja organu II instancji została wydana [...] 2021 r.). Postępowania administracyjne w zakresie ewidencji gruntów i budynków prowadzone są według ściśle określonych zasad. Zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (ust. 2b). Ze powołanego art. 24 p.g.i.k. wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek (ust. 2a pkt 1 i 2) i następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub – tak jak w rozpoznawanej sprawie – w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b). Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 maca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: 1) utrzymywanie systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; 3) archiwizacja wycofanych danych ewidencyjnych; 4) udostępnianie danych ewidencyjnych; 5) ochrona danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem; 6) okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych; 7) sporządzanie powiatowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją; 8) modernizacja ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Każdorazowo prawidłowo dokonany wpis w ewidencji dezaktualizuje wpis wcześniejszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2599/19). Z reguły zmiana takiego wpisu w ewidencji jest możliwa jedynie na podstawie późniejszego, co do daty powstania lub obowiązywania jednego z dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b p.g.i.k. lub materiału zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c p.g.i.k.). Natomiast według § 36 pkt 1-8 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Regulacje zawarte w § 36 nieobowiązującego już rozporządzenia w zakresie, który dotyczy niniejszej sprawy, zostały w sposób tożsamy uregulowane w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie z 2021 r."). W § 30 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: 1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; 2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic; 3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...] gm. G. dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie administracyjne dotyczące aktualności operatu ewidencyjnego obrębu [...] [...], gm. G., co do przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] wszczęte zostało z urzędu. W toku postępowania organ nie stwierdził błędnych informacji w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz stwierdził, że nie posiada dokumentów, z których wynikałaby konieczność dokonania zmian w operacie ewidencyjnym. Organ odwoławczy uznał też, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] utrzymana jest w stanie aktualności, tj. w zgodności z dokumentacją źródłową. Wyjaśnił że w [...] r. w ewidencji zostały wprowadzone zmiany na podstawie danych z operatu technicznego o nr ew. [...]/[...] r. sporządzonego w [...] roku. W wyniku analizy sprawy nie stwierdzono błędnych informacji w zakresie przedmiotowej granicy, dlatego organ uznał za zasadne umorzenie postępowania dotyczącego błędnych informacji zwartych w operacie ewidencyjnym prowadzone z urzędu. Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na mocy art. 61 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika zaś, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przyczyn wskazanych w lit. a-d tego przepisu, bądź z na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący będący właścicielem działki nr [...], wielokrotnie wnosił pisma zarówno do Starosty [...] jak i do Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w których kwestionował prawidłowość sporządzenia operatu o nr ew. [...]/[...] oraz prawidłowość wprowadzenia na jego podstawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...] gm. G., dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Podnosił jednoznacznie, że nie brał udziału w postępowaniu wskutek którego sporządzony został przedmiotowy operat techniczny, a jego podpisy znajdujące się w protokole ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencyjnych zostały podrobione. Na potwierdzenie swoich twierdzeń przedłożył opinię W. S. (biegłego z zakresu badania pisma ręcznego i dokumentów przy Sądzie Okręgowym w L. oraz przy Sądzie Okręgowym w W.) z dnia [...] lipca [...] r. (nr [...]), w której wskazano, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością podpisy widniejące na dokumencie "Protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków" stanowiący element operatu technicznego o nr ew. [...]/[...] – nie zostały nakreślone przez M. M., którego materiał porównawczy przedłożono do badań. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji wskazał, że zostało ono wszczęte z urzędu "w związku z wnioskiem M. M. dot. wykrycia błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]". Także w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. Starosta K. jasno wskazał: "po rozpatrzeniu sprawy na wniosek Pana M. M. oraz powołał się w jej uzasadnieniu na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz inne pisma kierowane do organów. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] [...] gm. G., dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] toczyło się z urzędu, skoro organy same podkreślały, że działały z inicjatywy skarżącego, a organ pierwszej instancji w rzeczywistości rozstrzygnął wniosek skarżącego w sposób merytoryczny, gdyż zawarte w nim żądanie stanowiło źródło wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony, to właśnie treść wniosku (żądania) wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Przedmiot postępowania wszczętego z urzędu jest zaś podawany do wiadomości stron w zawiadomieniu i zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania o tym strony. Zatem przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.i.k., podobnie jak art. 61 § 1 k.p.a., stanowią formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu, obowiązkiem organów w rozpoznawanej sprawie było przede wszystkim prawidłowe ustalenie i zidentyfikowanie treści żądania skarżącego, czego organy nie uczyniły. W szczególności nie ustaliły, czy żądanie skarżącego dotyczyło rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym na podstawie kwestionowanego źródła tych danych, czy też stanowiło wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, bądź inne żądanie określonego działania organu. Organ I instancji jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d p.g.i.k., co mogło wskazywać, że postępowanie przeprowadzone było z urzędu i dotyczyło aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z wykryciem błędnych informacji. W ocenie Sądu, organ I instancji sam określił zakres żądania skarżącego, zamiast wyjaśnić istniejące w tym zakresie wątpliwości, a organ odwoławczy nie zakwestionował takiego sposobu prowadzenia postępowania. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego twierdził, że przeanalizował dokumentację geodezyjną sporządzoną w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla [...] [...], gm. G. dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Wymaga zwrócenia uwagi, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłania uwierzytelnionych kopii: fragmentu aktualnej mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntowa dla działek nr [...], [...] i [...], czytelnego fragmentu mapy ewidencyjnej obejmującej powyższe działki z czasu założenia ewidencji gruntów oraz kopii fragmentu mapy ewidencyjnej obowiązującej po uwłaszczeniach, obliczenia powierzchni działek nr [...] podczas założenia ewidencji gruntów oraz obliczenia powierzchni użytków gruntowych, ewentualnie istniejących szkiców z tego okresu, przesłania zawiadomienia o zmianie dokonanej w [...] r., o której mowa w uzasadnieniu decyzji oraz dowodu zmiany, wyjaśnienia i udokumentowania sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji "Na mapie ewidencyjnej działka nr [...] ma wykazany użytek Br-IIla co jest wynikiem zmiany przebiegu uprzednio ustalonej granicy w [...] roku (operat nr [...]/[...])", pozyskanie i przeslanie kopii wyrysów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych działek nr [...] i [...], ustalenia czy w aktach uwłaszczeniowych E. M. znajduje się wyrok Sądu Powiatowego w K. (sygn. C [...]), jeśli tak przeslanie jego kopii, przesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii operatu z podziału działki nr [...] wraz z udokumentowaną informacją, czy i kiedy podział ten został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków (zawiadomienie o zmianie i dowód zmiany). Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do przesłania wyników przeprowadzonego postępowania, potwierdzonych stosownymi dowodami, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta przesłał żądane dokumenty oraz wyjaśnił, że w [...] roku na podstawie operatu nr [...]/[...] został zmieniony przebieg granicy działki nr [...] oraz działki nr [...] na mapie ewidencyjnej. Na archiwalnych mapach działka nr [...] od strony południowej graniczyła z działką nr [...], natomiast obecnie po ustaleniach granic w [...] roku działka nr [...] dobiega do działki nr [...] (droga) bowiem zmieniła się konfiguracja działek. Działki położone przy drodze mają wykazany na mapie ewidencyjnej użytek Br, dlatego też działka nr [...] ma częściowo również użytek Br, lecz tylko na mapie z uwagi na brak wykazów zmian gruntowych w operacie nr [...]/[...]. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tak uzupełnionego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej zachodzą opisane przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] oraz nr [...] i przebiegu granicy pomiędzy nimi. Analiza wydanych w sprawie decyzji oraz akt administracyjnych sprawy istotnie wskazuje, że wbrew twierdzeniom organów, istnieją wątpliwości co do prawidłowości tych danych, a tym samym, czy i kiedy doszło do ewentualnego wprowadzenia błędnych danych do operatu ewidencyjnego, co nie zostało w istocie przesądzone. W szczególności organ nie dokonał analizy dokumentów dostępnych w ewidencji, nie porównał danych dotyczących przebiegu granicy między działkami nr [...] oraz nr [...] znajdujących się w tych dokumentach z danymi wynikającymi z operatu nr [...]/[...]. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska organu I instancji, sam zaś mimo wezwania Starosty do uzupełnienia materiału dowodowego, nie poczynił własnych ustaleń w sprawie. W każdym razie takie ustalenia nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny składnik decyzji administracyjnej, a jego zadaniem jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Powinno tym samym w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, a w tym przypadku tego zabrakło. W sprawie niniejszej organ odwoławczy w swojej decyzji ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu sprawy i wskazania przepisów prawa stwierdzając, że granice między działkami o nr [...] i nr [...] należało przyjąć z operatu nr [...]/[...]. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji nie dokonując jednak własnych rozważań w tym zakresie, do tego w sytuacji, kiedy skarżący w istocie zakwestionował wiarygodność (prawdziwość) źródła danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które uznawane są obecnie za aktualne. Wprawdzie organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...], jednak zrobił to z uwagi na kwestie proceduralne uznając, że organ ten niezasadnie orzekał merytorycznie względem żądania skarżącego i odmówił wprowadzenia zmian ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy powinien w jego ocenie był umorzyć postępowanie w sprawie. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale też nie weryfikował w ogóle jego treści, a więc prawidłowości ustalenia przedmiotu tego postępowania. Tym samym organ odwoławczy w istocie nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz uchylił się od uzasadnienia własnego stanowiska w tej kwestii, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor, będąc organem na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.i.k., jest organem merytorycznym, umocowanym do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 138 1 i § 2 k.p.a. wydając decyzję, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty oraz umorzył postępowanie przed tym organem. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwaloną judykaturą, umorzenie postępowania przez organ odwoławczy wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jest dopuszczalne tylko w związku z przewidzianymi w art. 105 k.p.a. przesłankami umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania wiąże się zaś z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy bądź brakiem podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Podkreślić również należy, że bezzasadność żądania strony nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt II SA 2085/83 i z dnia 24 kwietnia 2004 r., sygn. akt III SA 2225/01). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Reasumując, bezprzedmiotowość nie może być utożsamiana z brakiem przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy organy nie ustaliły należycie istoty żądania wnioskodawcy, a w konsekwencji nie ustaliły, czy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, należało uznać za uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów, że sprawa w sposób niebudzący wątpliwości została dostatecznie wyjaśniona. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, by organ odwoławczy rozpatrzył i odniósł się do zarzutów odwołania. Wbrew wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, nie wyjaśnił stronie dlaczego uznał za prawdziwy i wiarygodny operat nr [...]/[...], skoro strona podnosiła uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności tego dokumentu, jako podstawy naniesienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ w szczególności nie odniósł się w jakikolwiek sposób do przedstawionej przez skarżącego opinii biegłego z zakresu badania pisma ręcznego i dokumentów z dnia [...] lipca [...] r. (nr [...]), co może mieć decydujący wpływ na ocenę, czy ujawnione w ewidencji gruntów i budynków w [...] r. dane na podstawie protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków stanowiącego element operatu technicznego o nr ew. [...]/[...] – są prawidłowe, czy też rzeczywiście zawierają błędy. W niniejszej sprawie, mając na uwadze tryb w jakim doszło do wszczęcia postępowania (z urzędu), a w istocie na wniosek strony jak przyjął to w swojej decyzji organ I instancji, możliwe byłoby rozstrzygnięcie sprawy tylko w granicach zawartych w tym wniosku żądań. Skoro jednak organy nie ustaliły jasno treści żądania skarżącego, ocena organu odwoławczego, że w sprawie mamy do czynienia z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, bądź brakiem podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, jest co najmniej przedwczesna. Reasumując, organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazane wyżej wady uzasadnienia decyzji organu II instancji stanowią również o naruszeniu zasady zaufania do organów państwa, określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie należało uchylić. Jednocześnie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i brak rozpoznania przez organ odwoławczy istoty sprawy, Sąd nie może wiążąco odnieść się na tym etapie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia także przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. – o czym rozstrzygnięto w pkt II wyroku. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie [...]zł.