III SA/Lu 592/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I. oddala skargę. II. przyznaje adwokatowi M. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., po rozpoznaniu wniosku W. N., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2003 do stycznia 2012 r. w kwocie 20.210,42 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 12.898,00 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 237,60 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym od powyższej decyzji W. N. podniósł, że konieczność spłaty zadłużenia pociąga za sobą ciężkie skutki dla niego i jego żony, ze względu na to, że są osobami w podeszłym wieku, schorowanymi i utrzymującymi się z emerytur. Zakwestionował też nieuwzględnienie przez organ kosztów utrzymania samochodu ciężarowego wskazanego we wniosku o umorzenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Z akt sprawy wynika, że zadłużenie, którego dotyczy wniosek o umorzenie jest objęte skutecznym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez ZUS ze świadczenia emerytalnego wnioskodawcy. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Małżonkowie zamieszkują w domu będącym własnością syna. Podstawę utrzymania gospodarstwa domowego stanowią dochody małżonków z pobieranych świadczeń emerytalnych w łącznej kwocie ok. 1.865 zł netto, po uwzględnieniu potrąceń egzekucyjnych w kwocie ok. 311 zł miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem domu i opłatami za media wynoszą łącznie ok. 300 zł miesięcznie (energia elektryczna – 72 zł, gaz – 130 zł, woda – 49 zł, podatek od nieruchomości – 23 zł). Znaczne obciążenie stanowią wydatki związane z zakupem leków w łącznej wysokości ok. 780 zł (na podstawie przedłożonych faktur z maja 2013 r.). Organ zauważył, że na liście zakupionych leków znajdują się także preparaty farmaceutyczne będące jedynie suplementem diety o wartości ok. 200 zł. Nie uwzględniono wydatków związanych z utrzymywaniem samochodu ciężarowego, bowiem mimo wezwania skarżący nie złożył wyjaśnień uzasadniających konieczność posiadania tego samochodu przez wnioskodawcę, który nie prowadzi działalności gospodarczej. Przedłożone dokumenty dotyczące przekazywania odpadów z wykorzystaniem samochodu dotyczyły lat 2003-2011, a więc okresu, w którym wnioskodawca prowadził jeszcze działalność gospodarczą. W związku z tym nie można uznać wydatków na utrzymanie tego samochodu za konieczne koszty zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie organu sytuacja finansowa wnioskodawcy nie uniemożliwia mu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, dochody gospodarstwa (1.865 zł) przekraczają wysokość minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (1.712,27 zł). Wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, ani z pomocy rodziny czy instytucji pozarządowych. Choć sytuacja dłużnika nie pozwala na jednorazową spłatę należności, uregulowanie zaległości może następować w formie dobrowolnych wpłat, uzależnionych od sytuacji finansowej. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności Zakład musiał dokonać wyważenia ważnego interesu zobowiązanego oraz konieczność ochrony środków publicznych. Granica dla uwzględnienia interesu zobowiązanego stanowi kolizja z interesem społecznym, nakazującym uwzględniać interes funduszy ubezpieczonych, którymi Zakład zarządza. Ponadto organ musi uwzględniać także zasadę równego traktowania płatników. Słuszny interes strony nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia należności. Ponadto decyzje w przedmiocie umorzenia są oparte na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek całkowitej nieściągalności czy ważnego interesu osoby zobowiązanej nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi w spłacie należności. W skardze do sądu administracyjnego W. N. zarzucił Zakładowi błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności, pomimo faktu, że skarżący w wyniku egzekucji zaległych składek znajduje się w dramatycznej sytuacji materialnej, uniemożliwiającej godne życie. Skarżący zarzucił również nieuwzględnienie jego indywidualnej sytuacji, w szczególności wszystkich niezbędnych wydatków. Ponadto organ nie poinformował skarżącego o możliwościach uzyskania pomocy w spłacie należności w postaci umorzenia częściowego należności czy rozłożenia jej na raty W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które musiałyby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (i zdrowotne) opiera się na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji, a dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie wykroczył poza granice przyznanego mu brawem uznania administracyjnego. Zasadnie organ przyjął, że w badanej sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Bezspornie ustalono, że należność jest objęta postępowaniem egzekucyjnym, w ramach którego dokonywane są potrącenia ze świadczenia emerytalnego wnioskodawcy. Skuteczna egzekucja uniemożliwia w oczywisty sposób uznanie, że wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Z kolei prawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących umorzenia należności w przypadku braku całkowitej nieściągalności wymaga w pierwszej kolejności prawidłowego ustalenia sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy, a następnie skonfrontowania jej z przesłankami sprecyzowanymi w § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Ustalenia organu w zakresie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącego nie budzą zastrzeżeń. Dużym obciążeniem są wydatki na lekarstwa (wg faktur maja 2013 r. – 780 zł). Trzeba jednak zwrócić uwagę, że skarżący nie wykazał, jaki okres obejmują te wydatki – czy są to wydatki w skali miesiąca, czy też w dłuższej perspektywie czasowej. Trafnie zwrócił uwagę organ, że pokaźna część (200 zł) tej kwoty stanowi zakup preparatu mającego charakter suplementu diety. Nikt absolutnie nie stawia skarżącemu zarzutu, że wspiera się preparatami dość powszechnie stosowanymi przez osoby w starszym wieku. Wydatek taki podważa jednak w pewnym stopniu tezę skarżącego o tym, że znajduje się we wręcz krytycznej sytuacji bytowej. Nieuwzględnienie wydatków związanych z utrzymywaniem samochodu ciężarowego było oczywiste – skarżący w żaden sposób nie wykazał celowości ponoszenia tych wydatków (o ile rzeczywiście je ponosi), skoro nie prowadzi już działalności gospodarczej. Spośród trzech sytuacji, które w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności mogą (lecz nie muszą) stanowić przesłankę umorzenia należy wykluczyć dwie ostatnie. Skarżący nie wskazuje na żadną sytuację, która mogłaby być potraktowana jako poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co powodowałoby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Nie można tez mówić o przesłance wskazanej w punkcie 3 - przewlekłej chorobie zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący wskazuje na liczne dolegliwości i choroby, na jakie cierpi, co jest zrozumiałe w jego wieku. jednakże schorzenia te nie uniemożliwiają uzyskania dochodu dającego podstawę do opłacenia należności, skoro skarżący wraz z żoną otrzymują świadczenia emerytalne, a ze świadczenia skarżącego skutecznie dokonywane są potrącenia na poczet zaległych należności. Głębszego rozważenia wymaga przesłanka opisana w § 3 ust.1 pkt 1, to jest sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie sądu dokonana przez organ ocena sytuacji skarżącego również pod tym kątem nie daje podstaw do twierdzenia, że organ dokonał rozstrzygnięcia arbitralnego, wykraczającego poza zakres przyznanego mu przez ustawodawcę luzu decyzyjnego. Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. Nikt nie twierdzi, że sytuacja skarżącego jest komfortowa, ale pomimo potrącania mu kwot na pokrycie zaległych należności, pozostają mu środki pozwalające na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, przekraczające o ponad 150 zł minimum socjalne dla gospodarstwa dwuosobowego. Nie można również nie uwzględnić faktu, że zaległości skarżącego dotyczą składek na ubezpieczenia zdrowotne, a więc środków, dzięki którym funkcjonuje system publicznych ubezpieczeń zdrowotnych, z którego to systemu korzysta teraz sam skarżący lecząc swoje liczne schorzenia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji rodzinnej, majątkowej, finansowej i zdrowotnej skarżącego. Trudno organowi zarzucić w tej sytuacji jawne naruszenie reguł postępowania, a ze względu na uznaniowy charakter decyzji, sąd nie ma możliwości "wymuszenia" na organie wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nie można zarzucić organowi naruszenia zasady uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał rozważenia kolidujących interesów (publicznego i indywidualnego) i trudno mu w tym zakresie zarzucić naruszenie prawa. Konkludując powyższe rozważania sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Jak wynika z wyżej umieszczonych wywodów na temat charakteru decyzji w sprawie umarzania należności – możliwości kontroli sądu są w tym przypadku jednak ograniczone. Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadkach istotnych naruszeń granic swobody decyzyjnej organu lub poważnego naruszenia przepisów postępowania, w tym prowadzącego do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Żadna z takich wad nie wystąpiła w przypadku zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).