III SA/Lu 594/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. T. na czynność Burmistrza Miasta z dnia 17 września 2025 r. nr GZOSiP-4464/1/2025 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Burmistrz M. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ") czynnością z dnia 17 września 2025 r., GZOSiP-4464/1/2025 odmówił P. T.-K. (dalej "skarżąca") zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Zaskarżona czynność została dokonana w następującym stanie sprawy. Skarżąca P. T. – K. w dniu 8 września 2025 r. złożyła do Burmistrza wniosek o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka M. K. z miejsca zamieszkania S. [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...], ul. [...] w K., w roku szkolnym 2025/2026. Skarżąca załączyła kserokopię orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. nr [...] z dnia 30 maja 2025 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, zaświadczenie, że córka jest uczennicą klasy I Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K.. Dołączono oświadczenie skarżącej, że jest ona osobą bezrobotną i kserokopię dowodu rejestracyjnego pojazdu [...]. Do akt dołączono pismo z dnia 15 września 2025 r. Dyrektora Zespołu Szkół w M. informujące Burmistrza o tym, które zalecenia zawarte w orzeczeniu nr [...] z dnia 30 maja 2025 r. mogą być realizowane przez Publiczną Szkołę Podstawową im. O. B. w M. Zaskarżoną czynnością z dnia 17 września 2025 r. Burmistrz odmówił zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w K.. W uzasadnieniu organ odwołał się do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanego dla córki skarżącej. Burmistrz stwierdził, że szkoła, do której uczęszcza córka skarżącej nie jest najbliższą placówką, w której dziecko może realizować naukę zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. orzeczeniu. Burmistrz wskazał, że w pkt 3. orzeczenia, w którym "należy określić wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego, poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka lub ucznia, według Zespołu Orzekającego, formy kształcenia specjalnego, wraz z uzasadnieniem" Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w B. stwierdził, że: "Kształcenie specjalne może być realizowane przez dziecko w szkole ogólnodostępnej, ogólnodostępnej z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym lub specjalnym". Jak wynika z orzeczenia najbardziej korzystne dla dziecka jest kształcenie w szkole ogólnodostępnej, która została wymieniona przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w B. na pierwszym miejscu. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 39 ust 4 ustawy Prawo oświatowe, Gmina ma obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego dowozu do najbliższej szkoły podstawowej. Najbliższa szkoła podstawowa ogólnodostępna dla miejsca zamieszkania dziecka M. K. to Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w M. , która również jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. W związku z tym możliwe jest dofinansowanie kosztów dowożenia dziecka do Szkoły w M. . P. T.-K. zaskarżyła powyższą czynność Burmistrza M. . Skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w K. nie spełnia kryterium szkoły najbliższej, a najbliższą szkoła podstawową ogólnodostępną dla miejsca zamieszkania dziecka jest Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w Zespole Szkół w M. , jak również, że w szkole tej mogą być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego; II. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wnikliwego rozpoznania sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "p.p.s.a."), na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności Burmistrza M. stanowiły przepisy art. 39 ust. 4 oraz art. 39 a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 z późn. zm., dalej jako "Prawo oświatowe" lub "ustawa". Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Według art. 39 a ust. 1 ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru podanego w art. 39 a ust. 2 Prawa oświatowego. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art. 139 a ust. 5). Z art. 39, jak i z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę – we własnym zakresie – bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Nie budzi wątpliwości, że wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły. W orzecznictwie podnosi się, że interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. IV SA/Po 852/25). Na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. pojęcie "bliskości" składa się element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, a także element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie w korespondencji z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. SA/Bd 354/25). Powyższe oznacza, że zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego powinny ocenione przez organ. Zaleceń tych organ nie może modyfikować i wybiórczo ich traktować. W orzecznictwie podnosi się, że należy zapewnić dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 831/23). Tym samym szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalające urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie placówką najbliższą. Oznacza to, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, uznana będzie szkoła znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na określone niepełnosprawności dziecka. Ocena, która placówka jest najbliższa w powyższym rozumieniu dokonywania być musi w szczególności z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne (art. 127 ust. 1Prawa oświatowego). Na podstawie art. 127 ust. 10 Prawa oświatowego wydano orzeczenie z dnia 30 maja 2025 r. o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 17 września 2025 r. organ wskazał, że zgodnie z punktem 3. orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym "należy określić wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego, poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka lub ucznia, według Zespołu Orzekającego, formy kształcenia specjalnego, wraz z uzasadnieniem" Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w B. stwierdził, że: "Kształcenie specjalne może być realizowane przez dziecko w szkole ogólnodostępnej, ogólnodostępnej z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym lub specjalnym". W ocenie organu, jak wynika z tego orzeczenia, najbardziej korzystne dla dziecka jest kształcenie w szkole ogólnodostępnej, która została wymieniona przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w B. na pierwszym miejscu. Najbliższa szkoła podstawowa ogólnodostępna dla miejsca zamieszkania dziecka M. K. to Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w Zespole Szkół w M. . W szkole tej mogą być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. Skarżąca natomiast podkreślała, że Burmistrz odmawiając zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły pominął treść orzeczenia nr [...], które stwierdza, że "najkorzystniejsza dla M. byłaby nauka w warunkach integracji z uwagi na możliwość dostępu do różnorodnych form pomocy oraz kontakt ze zróżnicowanym środowiskiem rówieśników, co korzystnie wpłynie na sferę kontaktów społecznych i stworzy jej możliwość lepszej adaptacji do funkcjonowania w grupie w przyszłości." Zwracała także uwagę, że organ nie dokonał również żadnej analizy niniejszego przypadku, sprawy ani nie odniósł się do wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności okoliczności wskazanych szczegółowo w orzeczeniu. W świetle powyższych uwag rzeczą organu było zbadanie, jakie względy skłoniły skarżącą do dowożenia niepełnosprawnego dziecka do Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. oraz zagadnienia, czy w tejże Szkole dziecko ma bardziej korzystne warunki kształcenia w porównaniu do tych, które zaproponowano w piśmie 15 września 2025 r. Zaskarżona czynność w tej materii w ogóle nie odnosi się do kwestii kształcenia dziecka w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w K. w odniesieniu do orzeczenia nr [...] Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. z dnia 30 maja 2025 r. o potrzebie kształcenia specjalnego M. K.. Orzeczenie to zawiera zalecenia obejmujące formy i warunki wsparcia ww. dziecka umożliwiające realizację jego indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych. Zalecenia te powinny być realizowane w jak najpełniejszym zakresie. Nie są one jedynie sugestiami, co wynika wprost z treści § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1309). Według wspomnianego przepisu (§ 1 pkt 1) określa się warunki organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. W sytuacji, kiedy organ nie podjął działań pozwalających na realną ocenę wniosku skarżącej, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych dziecka, w szczególności nie dokonał wnikliwej oceny zaleceń zawartych w wydanym orzeczeniu z dnia 30 maja 2025 r. ani też nie dokonał konfrontacji warunków, jakie jest w stanie zapewnić sugerowana przez niego placówka z warunkami zapewnionymi przez szkołę podstawową, do której uczęszcza dziecko, skontrolowana czynności jest wynikiem niepełnej analizy okoliczności występujących w rozpoznawanej sprawie. Czynność Burmistrza M. narusza prawo. Bez właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem zasad płynących z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organ w istocie pozbawia osobę uprawnioną możliwości realizacji jej praw wynikających z art. 39 a ust. 1 Prawa oświatowego i dotyczących zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - Sąd uwzględnił skargę i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.