III SA/Lu 595/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r., NR [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR po rozparzeniu odwołania J. T. (dalej jako: "skarżący") uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 i odmówił przyznania skarżącemu: - jednolitej płatności obszarowej; - płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), - płatności dla młodych rolników. - płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, Jednocześnie organ odwoławczy przyznał skarżącemu płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł oraz nałożył sankcje administracyjne (kary) w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości wynoszącej odpowiednio - [...] zł; [...] zł i [...] zł. Stan tej sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący złożył w dniu [...] maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 w zakresie wyżej wskazanych płatności do zadeklarowanej powierzchni gruntów wynoszącej 35,01 ha (w przypadku do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych – 28 ,01 ha). Rozpoznając wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. stwierdził, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych wynosi nie 35,01 ha (jak to skarżący zadeklarował), ale 20,12 ha (co ustalono w oparciu o system informacji geograficznej , o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013). W tej sytuacji należało odmówić przyznania jednolitej płatności obszarowej i zastosować sankcję w wysokości [...] zł - na podstawie art.19 a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 – potrącaną z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W przypadku płatności dla młodych rolników organ podniósł, że powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,00 ha i z tego względu na mocy art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 49 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014, odmówiono przyznania płatności. W zakresie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych organ wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku (28,01 ha) była wyższa od powierzchni stwierdzonej wynoszącej 15,21 ha (różnica 84,16 %). Powyższe uzasadniało odmowę przyznania płatności (stosownie do art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014) i zastosowanie kary pieniężnej w kwocie [...]zł. Rozstrzygając o płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wskazał, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych wynosi nie 35,01 ha (jak to skarżący podał we wniosku), ale 20,12 ha (różnica 49,11 %). Tę powierzchnię zmniejszono – zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – o 3,00 ha i za podstawę do ustalenia pierwotnej płatności w kwocie [...] zł przyjęto 17,12 ha. Płatność tę pomniejszono z zastosowaniem współczynnika korygującego i ustalono ją ostatecznie w wysokości [...] zł. W przypadku płatności za zazielenienie (płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska) organ ustalił, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona i uprawniająca do płatności wynosiła 20,12 ha. Początkowa płatność ([...] zł) została pomniejszona z zastosowaniem współczynnika korygującego. W rezultacie płatność tę ustalono w kwocie [...] zł. Orzekając w przedmiocie zwrotu dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2017 organ stwierdził, że skarżącemu należy przyznać płatność w kwocie [...] zł. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził z udziałem strony właściwej procedury wyjaśniającej dotyczącej ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. – wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] i orzekając merytorycznie w tej sprawie odmówił przyznania skarżącemu- jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Przyznał niższą płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł oraz zastosował wyższe sankcje, w przypadku jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, wynoszące odpowiednio - [...] zł; [...] zł i [...] zł. Organ odwoławczy dokonał nowych ustaleń faktycznych i uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w sposób oczywisty rażąco narusza nie tylko przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również interes społeczny (interes finansowy Unii Europejskiej), o którym mowa w art. 58 rozporządzenia Nr 1306/2013. W tych okolicznościach organ stwierdził, że nie obowiązywał go - wyrażony w art. 139 k.p.a. - zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że kontrole z dnia [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r. zostały przeprowadzone w nowym sezonie naboru wniosków o płatność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przesłanki dotyczące przyznawania spornych płatności uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Obowiązek poszanowania przez organ zasady praworządności wynika także z art. 6 k.p.a. Zobowiązanie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach proceduralnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mających zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie odesłania zawartego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W świetle przywołanych wyżej przepisów, organy ARiMR miały obowiązek dokładnego ustalenia stanu sprawy, wywołanej wnioskiem rolnika o przyznanie zawnioskowanych płatności. Przechodząc do szczegółowych rozważań należy zwrócić uwagę, że organ II instancji dysponował wynikami kontroli terenowej przeprowadzonej w lipcu i sierpniu 2018 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego. Kontrolę na miejscu przeprowadzono z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika, aby raport z wizytacji terenowej został doręczony skarżącemu. Z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (art. 37 ust. 1 ustawy). Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 (art. 37 ust. 4 ustawy). Z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane dalej "raportem", zgodnie z art. 41, art. 43 i art. 72 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 809/2014, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zawiera również informację, o której mowa w art. 72 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, oraz termin usunięcia tej niezgodności, ustalony zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 (art. 37 ust. 6 ustawy). W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła (art. 37 ust. 7 ustawy). Raportu nie przesyła się rolnikowi w przypadku, o którym mowa w art. 72 ust. 4 akapit trzeci rozporządzenia nr 809/2014 (art. 37 ust. 8 ustawy). W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 72 ust. 4 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Skarżący nie uczestniczył w kontroli terenowej i nie mógł bezpośrednio po zakończeniu czynności kontrolnych zgłosić kontrolującym umotywowanych uwag w zakresie ustaleń zawartych w raporcie i dotyczących nieprawidłowości w rolniczym użytkowaniu działek. Do akt sprawy nie dołączono "bogatej dokumentacji zdjęciowej", którą wykonano podczas kontroli terenowej w dniu 27 lipca 2018 r. W tych okolicznościach usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi, że zaskarżona decyzja obarczona jest "błędem w rozpoznaniu odwołania". Wymaga podkreślenia, że jednym z zarzutów odwołania było to, że organ I instancji nie wszczął i nie przeprowadził z udziałem skarżącego procedury wyjaśniającej nieścisłości w zakresie ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), uprawniającego do płatności. Decyzja organu odwoławczego została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Badanie legalności reformatoryjnej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i - jak w rozpoznawanej sprawie - zaistnienia podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (o odmowie przyznania płatności i zastosowania sankcji). Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę - zgodnie z wyrażona w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania - a nie jedynie organem kontrolującym. Oznacza to, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wówczas, gdy w trakcie kontroli instancyjnej organ odwoławczy instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zaś ewentualny zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazane obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności dokonana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wskazywała na nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu przez skarżącego powierzchni działek rolnych: - A,B (działka ewidencyjna nr [...] ) - z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 19,50 ha należało wykluczyć na podstawie wykonanych pomiarów 5,81 ha (w efekcie powierzchnia stwierdzona - 13,69 ha); - C (działka ewidencyjna Nr [...]) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 12,03 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 9,07 ha (powierzchnia stwierdzona - 2,96 ha); - E (działka ewidencyjna Nr [...]) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,06 ha organ wyłączył na podstawie wykonanych pomiarów 0,01 ha (powierzchnia stwierdzona - 2,05 ha). Organ I instancji przyjął, że w odniesieniu do działki oznaczonej we wniosku identyfikatorem D (działka ewidencyjna Nr [...]) zadeklarowana powierzchnia 1,42 ha była zgodna ze stwierdzoną (wynoszącą tyle samo). Powyższe ustalenia powinny być przez organ odwoławczy poddane analizie w powiązaniu ze stwierdzonym stanem użytkowania działek rolnych podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w lipcu i sierpniu 2018 r. wskazującej maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) dla każdej z tych działek (wynoszący 7,2771 ha dla działki ewidencyjnej nr [...], dla działki nr [...] – 0,00 ha , dla działki nr [...] - 1,449 ha oraz 2,0498 ha w przypadku działki nr [...]). Organ dokonał tych ustaleń bez aktywnego udziału skarżącego, który miał nie tylko prawo do zgłoszenia zastrzeżeń odnośnie wyników wizytacji gospodarstwa rolnego, ale również do przedstawienia dowodu - w trybie art. 76 § 3 k.p.a. – przeciwko treści dokumentu urzędowego (jakim był raport z kontroli). Powyższe świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez orzekający organ odwoławczy. W tym miejscu należy zasygnalizować, że organ odwoławczy zakwestionował na przykład stwierdzenie organu I instancji, że działka rolna AB posiada powierzchnię 4,91 ha (kwalifikującą do płatności) i we własnym zakresie na podstawie wszystkich danych pochodzących z systemu LPIS ustalił zupełnie inny obszar tejże działki -7,28 ha (MKO), co nie pokrywa się z bardzo dokładnym wynikiem pomiaru terenowego (7,2771 ha) i pozostaje w oczywistej sprzeczności z "areałem faktycznym" działki nr [...] podawanym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ustalenia organów ARiMR dotyczące powierzchni pozostałych działek rolnych są również niezgodne z tabelarycznym wykazem zamieszczonym w odwołaniu strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał powierzchnię stwierdzoną poszczególnych działek rolnych (AB, C, D, E) wynoszącą odpowiednio – 4,91 ha, 2,96 ha, 1,42 ha, 2,05 ha. Przypisał kolejno do każdej z tych działek maksymalny kwalifikowany obszar – 7,2771 ha, 0,00 ha, 1,449 ha, 2,0498 ha i jednocześnie przyjął, w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., że powierzchnia stwierdzona wynosi 10,75 ha - w przypadku ustalania jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie, 7,75 ha (w zakresie płatności redystrybucyjnej, 3,75 ha ( w odniesieniu do płatności do upraw pastewnych) i 0,00 ha (w przypadku płatności dla młodych rolników). Analiza sposobu ustalenia tzw. powierzchni wyjściowej (10,75 ha) może prowadzić do wniosku, że jest ona wynikiem zsumowania powierzchni wszystkich działek, przy założeniu, że ich obszar wynosi dla działki AB – 7,27 ha, dla działki C – 0,00 ha, dla działki D – 1,42 ha oraz dla działki E – 2,05 ha. Oznacza to, że organ w sposób wybiórczy uwzględnił niektóre dane na temat powierzchni "stwierdzonej" oraz maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Rzeczą Sądu nie było dokonywanie ustaleń, co do powierzchni uprawniającej rolnika do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wyręczanie organu z tego obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku przez organy ARiMR legło u podstaw oceny o arbitralności ustaleń, uniemożliwiających Sądowi zbadanie (weryfikację) kwestii, czy stosownie do art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. są spełnione warunki do przyznania płatności. Powołane wyżej unormowanie określa, że płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. W świetle powyższych rozważań, zaskarżona decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR jest orzeczeniem wadliwym, którego uzasadnienie – wbrew dyspozycji zamieszczonej w art. 107 § 3 k.p.a. - nie odzwierciedlało stanu faktycznego sprawy. Dokładnego stanu użytkowania działek rolnych i ich powierzchni nie określała też dokładnie decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...]. Orzekając w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. oparł się jedynie wynikach kontroli administracyjnej wniosku (organ ten nie dysponował jeszcze dodatkowym materiałem dowodowym zgromadzonym i uzyskanym na etapie postępowania odwoławczego). W tej sytuacji przedwczesnym były rozstrzygnięcia organów ARiMR podjęte w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2858/16 wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji, po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji. O rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem całokształtu wszystkich jej okoliczności nie sposób mówić w sytuacji, kiedy organ odwoławczy - co wyżej wykazano - w uzasadnieniu faktycznym decyzji podaje rozbieżne ze sobą informacje dotyczące ustalenia powierzchni działek rolnych (AB, C, D, E) zgłoszonych przez skarżącego do płatności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wydano ją z naruszeniem przepisów proceduralnych. Stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego na mocy art. 135 p.p.s.a. Trzeba dodatkowo wyjaśnić, w nawiązaniu do wniosków skargi o zasądzenie świadczenia pieniężnego z tytułu zawnioskowanych płatności na rok 2017 wraz z ustawowymi odsetkami, że to do organów ARiMR - w myśl art. 24.ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego., a nie do kompetencji sądu administracyjnego, należy przyznawanie płatności beneficjentom w drodze decyzji.