III SA/Lu 596/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], L. Wojewódki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 20 listopada 2013 r. J. K. wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. o wydanie skróconego wypisu ze skorowidza działek, zawierającego w szczególności oznaczenie numeru obrębu, działki, księgi wieczystej, wysokości udziału w prawie, oznaczenie właściciela lub władającego ze wskazaniem jego adresu. Wniosek dotyczył kilkunastu wskazanych działek, położonych w obrębie [...], gm. J., miejscowość P. K. We wniosku wyjaśniono, że dane mają służyć zidentyfikowaniu osób faktycznie korzystających z części działki [...], będącej własnością skarżącego i ustalenia ich adresów w celu przeprowadzenia odpowiednich postępowań sądowych dla dochodzenia przez wnioskodawcę roszczeń z tytułu wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z części działki oraz o ustanowienie odpłatnej służebności drogi koniecznej. Odpowiadając na wezwanie organu do wskazania interesu prawnego w uzyskaniu ww. danych, w piśmie z 3 grudnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że interes prawny jego mocodawcy znajduje oparcie w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z rzeczy oraz roszczeń dotyczących ustanowienia drogi koniecznej. Brak żądanych danych uniemożliwia wnioskodawcy dochodzenie tych roszczeń, z uwagi na to, że informacje ujawnione w księgach wieczystych są nieaktualne (dotyczą osób zmarłych), a tam gdzie są aktualne, nie zawierają adresów ich właścicieli. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta L. odmówił wydania informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków powiatu l. w formie wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P. K., jednostka ewidencyjna J. ze wskazaniem numeru obrębu, działki, księgi wieczystej, wysokości udziału w prawie, oznaczenie właściciela lub władającego ze wskazaniem jego adresu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.; dalej jako: P.g.k.) i stwierdził, że ze względu na wskazane przepisy i wykazany cel otrzymanych informacji wnioskodawca ma jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który uzasadniałby udostępnienie informacji. Dochodzenie żądań skarżącego jest możliwe w trybie przepisów postępowania cywilnego, gdzie w toku procesu sąd może zobowiązać organ ewidencyjny do wydania wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego. Od powyższej decyzji pełnomocnik J. K. wniósł odwołanie, zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k. poprzez odmowę uznania interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu dostępu do żądanych informacji. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2014 r. L. WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca zwrócił się o wydanie skróconego wypisu ze skorowidza działek, jednak wypis ten nie zawiera żadnych przez stronę informacji. Stanowi jedynie spis działek ewidencyjnych położonych w granicach jednego obrębu, zawierającym numery tych działek w kolejności wzrastającej oraz numery jednostek rejestrowych gruntów, do których działki ewidencyjne zostały przyporządkowane (§ 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U Nr 38, poz. 454 ze zm.). Wnioskowane dane zawiera wypis pełny z rejestru gruntów (§ 52 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 24 ust. 2 P.g.k. informacje zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków są jawne. Dostęp do informacji zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, reguluje art. 24 ust. 4 z zastrzeżeniem ust. 5, w myśl którego starosta udostępnia dane, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie określonych podmiotów m.in. tych, które mają interes prawny w tym zakresie. Dla osób niebędących właścicielami lub władającymi nieruchomością, uzyskanie tych informacji jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, uzasadniającego ich wydanie. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu. W ocenie organu odwoławczego wniosek strony nie spełnił wymogów wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zatem nie było podstaw do jego uwzględnienia. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) organ wskazał, że księgi wieczyste są jawne. Warunkiem uzyskania dostępu do księgi wieczystej, która zawiera dane osobowe aktualnego właściciela i byłych właścicieli, jest konieczność podania jej numeru. Po wprowadzeniu nowych możliwości dostępu do ksiąg wieczystych, każdy użytkownik internetu może w sposób bezpośredni przeglądać księgi wieczyste i mieć dostęp do zawartych w niej danych, ale również po uprzednim podaniu numeru księgi wieczystej. W świetle powyższego udostępnienie informacji o numerze księgi wieczystej doprowadziłoby do sytuacji, w której osoby zapoznające się z treścią udostępnionego dokumentu mogłyby w sposób niewymagający nadmiernych kosztów, czasu działań zapoznać się z zawartymi w księdze wieczystej danymi osobowymi osób ujawnionych w niej. Stanowisko takie zajął Generalny Inspektor Danych Osobowych w decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r., podając, że zasada jawności ksiąg wieczystych w istocie ma na celu zapewnienie dostępu do ksiąg wieczystych, jednakże z uwzględnieniem zasad ochrony danych osobowych. Reasumując należy stwierdzić, że informacja o numerze księgi wieczystej jest daną ewidencyjną o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, która bez wątpienia identyfikuje osobę lub osoby w niej ujawnione i z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie zawiera, informacje takie mogą być udzielane wyłącznie w trybie art. 24 ust. 5 P.g.k., a więc z uwzględnieniem wszelkich ograniczeń w nim zawartych. Wniosek o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie numerów ksiąg wieczystych wykazuje cechy żądania o uzyskanie informacji o charakterze także podmiotowym, co z kolei rodzi potrzebę wykazania interesu prawnego. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik J. K. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k. oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez wadliwą merytorycznie i formalnie odmowę wydania informacji z operatu gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew wywodom organu, skrócony wypis ze skorowidza działek zawiera dane osobowe właściciela lub władającego, na co wskazują załączone do skargi wydruki takich dokumentów. Ponadto skarżący samodzielnie uzyskał taki wypis w 2008 r. i wówczas organ nie kwestionował jego interesu prawnego. Treść działu II poszczególnych ksiąg wieczystych nie pozwala ustalić aktualnego kręgu osób bezprawnie korzystających z nieruchomości skarżącego, względnie osób, które powinny być pozwane w sprawach ustanowienia służebności drogi koniecznej, bowiem wpisy te są nieaktualne, co doprowadziłoby do odrzucenia pozwu. Interes prawny skarżącego, uzasadniający żądanie wydania mu spornych danych wyraża się w tym, że są one konieczne dla dochodzenia przed sądem wspomnianych roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości i ustanowienia drogi koniecznej. Działania organów chronią dane osób naruszających prawo własności skarżącego oraz uniemożliwiają uregulowanie stanu prawnego innych nieruchomości poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogi koniecznej. W skardze wskazano także, że sentencja decyzji dotyczy odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów, podczas gdy żądanie strony w ogóle nie dotyczyło udzielenia informacji w tym zakresie, ponadto zarzucono naruszenie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i wadliwe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę L. WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 P.g.k., informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (mapy, dokumenty uzasadniające wpisy do rejestrów). W myśl art. 20 P.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1). Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części); miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; wartość nieruchomości (ust. 2). Można zatem dokonać podziału informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (o nich mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 P.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 P.g.k.). Przedstawiony wyżej podział informacji znalazł odzwierciedlenie w przepisach art. 24 ust. 2 - 5 P.g.k., regulujących dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. W art. 24 ust. 2 ustawodawca przewidział, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, przy czym stosownie do art. 24 ust. 4 P.g.k., co do zasady każdy może żądać udostępnienia tych informacji - z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 24 ust. 5 tej ustawy. W tym stanie prawnym powszechnie są dostępne - bez konieczności uzasadniania tego dostępu - jedynie te informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 P.g.k., czyli dane przedmiotowe. Natomiast stosownie do wspomnianego art. 24 ust. 5 P.g.k., dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (a więc także dane o miejscu zamieszkania wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 2 oraz inne dane zawierające dane osobowe), to jest dane podmiotowe oraz dane podmiotowo-przedmiotowe wydawane są jedynie na żądanie: właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Odnosząc powyższe zasady dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków do okoliczności niniejszej sprawy, zauważyć należy, że jest bezspornym, iż J. K. nie jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, jako właściciel lub inna osobą, w której władaniu znajdują się nieruchomości wskazane we wniosku z dnia 20 listopada 2013 r. skierowanym do Starosty L. o udostępnienie danych ze zbioru dokumentów. Jest oczywiste, że nie jest także podmiotem publicznym lub podmiotem niebędącym podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. W takiej sytuacji podstawę udzielenia żądanych informacji mógł stanowić jedynie przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 P.g.k. Przepis ten przewiduje takie uprawnienie dla podmiotów, które mają interes prawny w otrzymaniu danych dotyczących właścicieli gruntów i ich adresów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego cechą jest także realność (aktualność). Nie może być on zatem udowodniony zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1038/07). W rozpatrywanej sprawie skarżący ma bezspornie interes w uzyskaniu informacji w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do nieruchomości sąsiednich, ale jest to jednak interes faktyczny, a nie interes prawny z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Interes ten nie może być więc traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania pełnego wypisu z rejestru gruntów, odnoszących się do danych osobowych właścicieli działki, co do której skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy należy więc stwierdzić, że skarżący nie wykazał interesu prawnego uprawniającego go do żądania przedmiotowych wypisów ani jako strona postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, ani jako wnioskujący o roszczenia uzupełniające. Pełnomocnik skarżącego w piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne oraz piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r., odwołaniu i w skardze wskazuje na konieczność poznania danych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] położonych w P. K., gdyż to właśnie one przechodzą i przejeżdżają przez część tej działki. Dlatego zamierza wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz właścicieli działek nie mających dostępu do drogi publicznej a korzystających z części nieruchomości J. K. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że artykuł 145 k.c. przewiduje możliwość ustanowienia w stosunkach sąsiedzkich służebności drogowej (przejazdu, przechodu), którą ustawa określa jako służebność drogi koniecznej. Droga jest konieczna, gdy nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich. W wypadku braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich dla właścicieli powstaje ex lege roszczenie o to, żeby właściciel bądź właściciele gruntów sąsiednich ustanowili dla niego służebność gruntową przejazdu lub przechodu. Treść tej normy prawnej jest jednoznaczna i oznacza, że z roszczeniem z art. 145 Kodeksu cywilnego może wystąpić właściciel nieruchomości izolowanej, nie mającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub zabudowań gospodarskich. Analiza powyższego przepisu uzasadniała prawidłowość stanowiska organów, które stwierdziły brak interesu prawnego skarżącego w dostępie do rejestru gruntów. Skarżący jako właściciel nieruchomości obciążonej nie posiada legitymacji czynnej w procesie o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz nieruchomości nie posiadającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Twierdzenie więc skarżącego, że wypis z rejestru gruntów dotyczący działek wskazanych w piśmie wszczynającym postępowanie, co do których skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym, jest mu niezbędny w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co stanowi o braku interesu prawnego skarżącego do sformułowania przedmiotowego wniosku. Nie stanowi też źródła interesu prawnego skarżącego, jak sam wskazał "uzyskania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z części działki nr [...], zajętej pod drogę od osób które bez podstawy prawnej korzystają z tej nieruchomości". Przedmiotem żądania skarżącego, jak słusznie przyjęły organy, nie było zatem uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez nią gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie niedookreślonych osób, które hipotetycznie mogły przejeżdżać lub przechodzić przez część działki nr [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 560/06), uzyskanie takich danych dotyczących właścicieli gruntów i ich adresów jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Nie można zaś uznać za przepis uzasadniający interes prawny strony art. 224 k.c., skoro dotyczy on rozliczeń majątkowych podmiotów zainteresowanych (posiadacza samoistnego w dobrej wierze i właściciela). Brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 P.g.k. nakazuje ograniczenie prawa dostępu do danych, do tych osób, których prawa i roszczenia mają charakter prawnorzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością. Takiego charakteru nie ma natomiast roszczenie skarżącego, który wykazał jedynie istnienie hipotetycznego zobowiązania pieniężnego. Reasumując, żaden ze wskazanych przez skarżącego przepisów nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącego do żądania wydania pełnego wypisu z rejestru gruntów i rejestru budynków. Pewną wadą zaskarżonej decyzji (podobnie jak decyzji wydanej w I instancji) było zbyt ogólnikowe odniesienie się do podstaw, na których skarżący opierał argumenty mające wykazać jego interes prawny w żądaniu uzyskania danych z ewidencji. Należało poświęcić więcej uwagi ocenie argumentów strony w tym zakresie, choć ostateczna konkluzja o braku podstawy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić interes prawny, jest jak najbardziej słuszna, co wykazano wyżej. Z tej przyczyny pewne błędy w uzasadnieniu decyzji nie miały żadnego wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, nie mogą więc stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, niewłaściwego odczytania wniosku strony, gdyż domagała się ona skróconego wypisu ze skorowidza działek, a nie udostępnienia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków w formie wypisu z rejestru gruntów i budynków, to nie zasługuje on na uwzględnienie. Prawidłowo Starosta L. potraktował wniosek strony z dnia 20 listopada 2013 r. jako żądanie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, stanowi o tym art. 24 P.g.k. Natomiast stosownie do § 32 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.) skorowidz działek jest spisem działek ewidencyjnych położonych w granicach jednego obrębu, zawierającym numery tych działek w kolejności wzrastającej oraz numery jednostek rejestrowych gruntów, do których działki ewidencyjne zostały przyporządkowane. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że brak w nich danych osobowych właścicieli czy posiadaczy nieruchomości. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.