III SA/Lu 597/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania J. T. (dalej jako: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014- 2020) na rok 2017. Stan tej sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 (w trzecim roku realizacji zobowiązania) w ramach wariantów: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji i 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji. Skarżący zadeklarował uprawę kończyny na działkach rolnych B1a, C1a i E1a o powierzchni 28,01 ha (w ramach wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji) oraz uprawę pietruszki na powierzchni 7,00 ha (w ramach wariantu 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji). Opierając się wynikach kontroli jednostki certyfikującej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz uwzględniając treść przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], że zawnioskowane płatności do zgłoszonych upraw nie mogą być przyznane. Organ wyjaśnił, że kończyna czerwona nie występuje w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia. Wskazał również, że jednostka certyfikująca nie stwierdziła uprawy pietruszki (jednostka ta ustaliła, że występuje "ugór"). W tych okolicznościach - na mocy art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 - organ równocześnie zastosował sankcje administracyjne w zakresie wariantu: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz wariantu: 8.1 Uprawy warzywne po okresie konwersji, wynoszące odpowiednio - [...] zł oraz [...] zł. Ustalił również obszar objęty zobowiązaniem ekologicznym (28,01 ha dla wariantu 7.1 oraz 7 ha dla wariantu 8.1).Kierując się dyspozycją §16 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. organ odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Organ wyjaśnił, że w myśl tego przepisu, rolnikowi może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając, że organ nie przeprowadził właściwej procedury wyjaśniającej w zakresie ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. podzielając argumentację podniesioną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że terminy przeprowadzonych kontroli na miejscu w dniach [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r., wskazują, że kontrole zostały przeprowadzone w zupełnie nowym sezonie naboru wniosków o płatność na rok 2018. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. – wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z wymogami proceduralnymi – określonymi w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy - obowiązującymi w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy, organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Obowiązek poszanowania przez organ zasady praworządności wynika także z art. 6 k.p.a. Zobowiązanie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach proceduralnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mających zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie odesłania zawartego w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). W myśl tego przepisu, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Odesłanie do przepisów Kodeks postępowania administracyjnego oznacza, że organ ARiMR ma obowiązek dostosować się do ogólnych reguł dotyczących prowadzenia postepowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem rolnika o przyznanie płatności ekologicznej. Wyniki kontroli sądowej wskazują, że organ odwoławczy nie dostosował się do dyrektyw płynących z treści art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. wyżej ustawy i z naruszeniem zasad - działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wydał swoje rozstrzygnięcie utrzymując w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2017. Naruszenie wyżej powołanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do szczegółowych rozważań należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do organu I instancji - dysponował już wynikami z kontroli terenowej przeprowadzonej w lipcu i sierpniu 2018 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego. Kontrolę na miejscu przeprowadzono z uwagi na zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzuty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nawiązał do stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). Z akt sprawy nie wynika, aby raport z wizytacji terenowej został doręczony skarżącemu. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, podmiot kontrolowany otrzymuje kopię raportu z czynności kontrolnych. Jeżeli podmiot kontrolowany nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie, co do wyników kontroli zawartych w tym raporcie (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli uwagi są zasadne, kontrolujący niezwłocznie sporządzają zmieniony lub uzupełniony raport z czynności kontrolnych; do zmienionego lub uzupełnionego raportu z czynności kontrolnych § 6 stosuje się odpowiednio (§ 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Jeżeli uwagi nie zostaną uwzględnione, kontrolujący niezwłocznie przekazują podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn ich nieuwzględnienia (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Skarżący nie uczestniczył w kontroli terenowej i nie mógł na podstawie § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, bezpośrednio po zakończeniu czynności kontrolnych zgłosić kontrolującym umotywowanych uwag w zakresie ustaleń zawartych w raporcie i dotyczących nieprawidłowości w rolniczym użytkowaniu działek. W tych okolicznościach usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi, że zaskarżona decyzja obarczona jest "błędem w rozpoznaniu odwołania" w sytuacji, kiedy jednym z zarzutów odwołania było to, że organ I instancji nie wszczął i nie przeprowadził z udziałem skarżącego procedury wyjaśniającej nieścisłości w zakresie ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), uprawniającego do płatności. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem nieprawidłowym także z innego względu. Z argumentacji organu odwoławczego wynikało, że skarżący zadeklarował uprawę koniczyny na działkach rolnych B1a, C1a i E1a o powierzchni 28,01 ha (w ramach wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji). Swoje stanowisko o odmowie przyznania płatności organ oparł na ustaleniach poczynionych podczas kontroli dokonanej przez jednostkę certyfikującą w dniu [...] lipca 2017 r. Raportu jednostki certyfikującej gospodarstwo nie dołączono do akt sprawy z naruszeniem art.77 § 1 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Stwierdzone naruszenie powoduje, że nie można zweryfikować prawidłowości ustalenia jednostki certyfikującej, że skarżący uprawiał koniczynę czerwoną, która zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nie jest uprawą, do której przysługuje płatność ekologiczna. Powoływane wyżej rozporządzenie z dnia 13 marca 2015 r (w wersji obowiązującej w 2017 r.) wymienia następujące uprawy roślin, kwalifikujące do płatności - koniczyna białoróżowa na materiał siewny, koniczyna czerwona na materiał siewny, koniczyna krwistoczerwona na materiał siewny i koniczyna perska na materiał siewny (lp. 18, 19, 20 i 21 załącznika nr 4 do rozporządzenia). Z tego samego powodu nieweryfikowalnym jest stanowisko organu odwoławczego, że zadeklarowana we wniosku pomocowym koniczyna na "sprzedaż" jest wykluczona z płatności ekologicznej. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r., płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia. Według § 9 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. płatność ekologiczna w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 i 10 jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, a w przypadku roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że koniczyna czerwona była wysiana z przeznaczeniem na nasiona. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest orzeczeniem wadliwym, które nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy. Jest ponadto rozstrzygnięciem, które przedwcześnie odmawia przyznania należności z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych. Przepis § 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r., przewiduje bowiem, że rolnikowi może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja została uchylona przez Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba dodatkowo podnieść, w nawiązaniu do wniosków skargi o zasądzenie świadczenia pieniężnego z tytułu zawnioskowanej płatności na rok 2017 wraz z ustawowymi odsetkami, że to do organów ARiMR - w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a nie do kompetencji sądu administracyjnego, należy przyznawanie płatności beneficjentom w drodze decyzji administracyjnej.