III SA/Lu 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Lu 6/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania C. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2017 r., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ustalił, że C. M. (dalej: "skarżący") złożył 15 czerwca 2016 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W dniu [...] października 2016 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego zostały przekazane płatności w łącznej wysokości 5 938,98 zł, w tym z tytułu: • jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2 441,93 zł; • płatności redystrybucyjnej w wysokości 550,34 zł; • płatności na zazielenienie w wysokości 1 638,88 zł; • płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 1307,83 zł. Płatności wypłacone zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1705). Natomiast decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], organ I instancji, przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości: • jednolita płatność obszarowa - 505,94 zł. • płatność na zazielenienie - 1 562,90 zł. oraz odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej i płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za rok 2016 i decyzją z [...] września 2017 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 3 794,16 zł. Organ II instancji podkreślił, że wypłacone skarżącemu środki publiczne za rok 2016 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, w związku z czym organ był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016. Organ stwierdził, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą płatności przekazaną na rachunek skarżącego zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zaliczek na poczet płatności za 2016 r. a kwotą płatności przyznanych skarżącemu w ostatecznej decyzji z [...] maja 2017 r., Nr [...], stanowi płatności pobrane nienależnie w wysokości 3 870,14 zł. Na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się płatności z tytułu: • jednolitej płatności obszarowej w wysokości 1 935,99 zł, • płatności redystrybucyjnej w wysokości 550,34 zł, • płatności na zazielenienie w wysokości 75,98 zł, • płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 1 307,83 zł. Organ II instancji wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 54 ust. 3 lit. a pkt (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) ni" 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 347, s. 549 z 20 grudnia 2013 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, organ odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ stwierdził, że kwota 75,98 zł z tytułu płatność na zazielenienie nie przekracza kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Tym samym w odniesieniu do tej płatności zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Natomiast pozostałe płatności przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, zatem nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W związku z powyższym powstał obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności w wysokości 3 794,16 zł. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014, str. 69). Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), wynoszącego cztery lata. Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu nie zawierają wyjaśnień mających wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te dotyczą postępowania w sprawie przyznania płatności obszarowych. Organ wskazał, że sprawa przyznania skarżącemu płatności obszarowej na rok 2016 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Od decyzji tej stronie przysługiwało odwołanie, skarżący jednak go nie wniósł. Decyzja z [...] maja 2017 r. przyznająca płatność na rok 2016 jest ostateczna, a ustalenia organu w niej zawarte nie mogą być kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji podkreślił, że ostateczna decyzja wiąże organ oraz strony co do prawa, jak również stwierdzonych w niej faktów. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych środków, tj. kwoty 3 794,16 zł i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Organ wyjaśnił w dalszym ciągu, że rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z przepisami prawa unijnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów w postaci zeznań dwóch świadków na okoliczność posiania, a następnie skoszenia koniczyny białej i czerwonej. W uzasadnieniu skargi skarżący odniósł zarzuty dotyczące ustaleń, będących podstawą wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, w szczególności zaś raportu z kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. skarżącemu przyznane zostały płatności w ramach systemu wsparcia bezpośrednie na rok 2016 w wysokości niższej niż wypłacona wcześniej zaliczka. Różnica między kwotą wypłaconą a przyznaną stanowi płatność nienależnie pobraną. Organ podkreślił, że decyzja z [...] maja 2017 r. przyznająca płatności na rok 2016 wydana została w odrębnym postępowaniu, jest ostateczna, a ustalenia organu w niej zawarte nie mogą być kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie ustalenia decyzji ostatecznej wiążą organ i nie mogą być kwestionowane dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), jednak zauważyć należy, że w postępowaniu, które wszczęte zostaje - tak jak w sprawie niniejszej - na podstawie decyzji ostatecznej i którego wynik uzależniony jest od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, obowiązkiem organu jest przede wszystkim zbadanie, czy istnieje decyzja ostateczna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji uznał, że decyzja z [...] maja 2017 r., będąca podstawą decyzji w sprawie płatności nienależnych, doręczona została w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.") oraz że skarżący nie wniósł od tej decyzji odwołania, co pozwala na stwierdzenie, że decyzja jest ostateczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jednak jakichkolwiek ustaleń co do faktu doręczenia decyzji i rozważań czy spełnione zostały przesłanki z art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi (albo dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi), operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ustalenie, czy doszło do skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. wymaga zbadania w pierwszej kolejności, czy przesyłkę wysłano na właściwy adres, a następnie, czy zachowane zostały wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a., w szczególności wymóg prawidłowego powiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z [...] maja 2017 r. wysłana została 19 maja 2017 r. na adres P. K., który w postępowaniu w sprawie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego był pełnomocnikiem skarżącego. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wysłanie decyzji pełnomocnikowi było zatem prawidłowe. Organ przeoczył jednak, że w dniu 24 maja 2017 r. wpłynął wniosek skarżącego o zmianę danych w ewidencji producentów rolnych (k. 10 akt adm.). Do wniosku dołączone zostało pismo skarżącego, zatytułowane "cofnięcie pełnomocnictwa". Z treści pisma wynika, że skarżący wypowiedział P. K. pełnomocnictwo, o czym go powiadomił (k. 11 akt adm.). W tym samym dniu organ wydał decyzję aktualizującą dane producenta rolnego zgodnie z wnioskiem skarżącego z 24 maja 2017 r. (k. 14 akt adm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że od 24 maja 2017 r. strona nie była już reprezentowana przez pełnomocnika. Wypowiedzenie pełnomocnictwa jest bowiem skuteczne z chwilą zawiadomienia o tym organu administracji publicznej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej. Z adnotacji na kopercie, w której wysłano decyzję z [...] maja 2017 r. wynika bowiem, że wobec niemożności dręczenia pisma adresatowi, w dniu 23 maja 2017 r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata (P. K.) pozostawione zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni (k. 36-37 akt adm.). Przesyłka nie została jednak przez adresata odebrana we wskazanym terminie. Ponowne zawiadomienie pozostawione zostało w skrzynce oddawczej adresata w dniu 31 maja 2017 r. Mimo dwukrotnego informowania adresata o możliwości odebrania przesyłki, przesyłka nie została odebrana w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia i została zwrócona organowi. W przedstawionym stanie faktycznym brak było zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie w takiej sytuacji uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, tj. okresu 14 dni od pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, co oznacza, że w sprawie niniejszej skutek w postaci doręczenia mógł nastąpić dopiero w dniu 6 czerwca 2017 r., a więc w czasie, kiedy P. K. nie był już pełnomocnikiem skarżącego. Skoro P. K. utracił status pełnomocnika skarżącego, nie można przyjąć, że doręczenie decyzji z [...] maja 2017 r. było skuteczne. Co prawda decyzja wysłana została 19 maja 2017 r., a zatem w czasie gdy P. K. był jeszcze pełnomocnikiem skarżącego, jednak nie została mu doręczona przed dniem 24 maja 2017 r., kiedy to pełnomocnictwo zostało skutecznie wypowiedziane. W ocenie sądu, w razie doręczenia decyzji byłemu pełnomocnikowi już po zawiadomieniu organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, doręczenie będzie nieskuteczne, choćby samo wysłanie decyzji byłemu pełnomocnikowi nastąpiło jeszcze przed zawiadomieniem organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Stwierdzenie, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z [...] maja 2017 r. powoduje, że nie można uznać, że istnieje decyzja ostateczna w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji że decyzja ta mogła być podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2137), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej oraz środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej należy do organu właściwego do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności. Organ ten był także właściwy w prawie wypłaty zaliczek na poczet płatności za 2016 r. Organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności rozstrzyga zatem całościowo o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, nie tylko o ich przyznaniu i ewentualnej wypłacie zaliczek, ale także o tym, czy płatności te nie zostały nienależnie pobrane. W konsekwencji organ ten zobowiązany jest do oceny, czy decyzja przyznająca płatności, ma przymiot ostateczności. Tylko bowiem wówczas możliwe jest prowadzenie dalszego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Ocena, czy decyzja jest ostateczna nie podważa ustaleń decyzji ostatecznej i nie prowadzi do kontroli prawidłowości decyzji. Nie narusza zatem zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Ocena ta sprowadza się do kwestii formalnych, mających jednak istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do przyznania płatności w zawyżonej wysokości, a więc płatności nienależnie pobranych. W rozpoznawanej sprawie organ uznał płatności za nienależne tylko i wyłącznie na tej podstawie, że wydana została decyzja ostateczna, którą organ jest związany zakresie ustaleń co do wysokości należnych płatności. Organ nie dokonywał w tym zakresie samodzielnych ustaleń co do wysokości należnych płatności. Dla oceny czy płatności zostały pobrane nienależnie konieczne było zatem uprzednie ustalenie, że decyzja przyznająca płatności jest ostateczna. Tylko bowiem taka decyzja mogła wiązać organ w zakresie ustaleń co do wysokości należnych płatności. Decyzja, która nie jest jeszcze ostateczna, nie uprawnia organu do wszczynania i prowadzenia wyłącznie na jej podstawie postępowania w sprawie płatności nienależnie pobranych. Jak wyjaśniono wyżej, decyzja z [...] maja 2017 r. w sprawie płatności nie została skutecznie doręczona skarżącemu. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia określonej w art. 44 § 4 k.p.a. fikcji doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik. Organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił bowiem, czy decyzja w sprawie przyznania płatności jest ostateczna, co spowodowało, że ustalenie na jej podstawie płatności nienależnie pobranych uznać należy za przedwczesne. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), w skrócie: "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną w niniejszym postępowaniu ocenę prawną i rozważy dopuszczalność orzekania w sprawie płatności nienależnie pobranych mimo braku dowodu prawidłowego doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności. Organ powinien mieć na uwadze, że niedoręczenie decyzji stronie oznacza, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Nie można zatem wywodzić z takiej decyzji skutków prawnych, w szczególności zaś ustalenia zawarte w decyzji nieostatecznej nie mogą mieć znaczenia przesądzającego dla postępowania w sprawie ustalenia wysokości płatności nienależnie pobranych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie złożył wniosku o zwrot kosztów.