III SA/Lu 600/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia[...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.; dalej jako "u.s.r."), odmówiono skarżącej B.S. umorzenia odsetek za okres od [...] stycznia 2000 r. do [...] września 2006 r. w wysokości 6.372 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,91 ha fizycznych (3,49 ha przeliczeniowych). Od 2006 roku pracuje na terytorium [...]. Mąż skarżącej nigdy nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, ponieważ zatrudniony był poza rolnictwem, a ostatnio także w [...]. B.S. nie opłacała składek przez wiele lat, co doprowadziło do wzrostu całego zadłużenia i w konsekwencji wzrostu odsetek. KRUS kilkakrotnie dokonywał wizytacji gospodarstwa i proponował spłatę zaległości w formie ratalnej, jednak mimo tego skarżąca nie podjęła próby spłaty należności. Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez zobowiązaną dotyczącego choroby męża organ wskazał, że jego problemy zdrowotne powodują obciążenie budżetu domowego, niemniej jednak z tego tytułu przysługują mu dodatkowe świadczenia. Upadek zwierząt jest – w ocenie organu – co prawda zdarzeniem losowym, które obniżyło zdolności płatnicze skarżącej, ale nie było bezpośrednią przyczyną powstania zadłużenia. Mogło jedynie wpłynąć na obecną kondycję finansową i trudność w uregulowaniu zadłużenia jednorazowo. W celu niedopuszczenia do przedawnienia należności zabezpieczono hipotecznie na nieruchomościach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Szacunkowa wartość gospodarstwa skarżącej kształtuje się na poziomie około 70.772,74 zł i przewyższa wielkość aktualnego zadłużenia, w tym kwotę zaległości zabezpieczonych hipotecznie. Oprócz dochodów z gospodarstwa skarżąca uzyskuje dochód z tytułu pracy w [...]. Z tego względu – zdaniem organu – istnieje zatem możliwość uregulowania zadłużenia, zwłaszcza w ratach dostosowanych do możliwości płatniczych zobowiązanej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że KRUS udzielała skarżącej ulgi w opłacaniu składek w formie układów ratalnych, które z uwagi na niezachowanie warunków zostały zerwane. W ciągu całego okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników rodzina skarżącej uzyskiwała dodatkowy dochód z tytułu zatrudnienia poza rolnictwem jej męża. W późniejszym okresie również skarżąca uzyskiwała dochód z pracy za granicą, co potwierdziła w 2010 r. składając oświadczenie, że takie zatrudnienie podjęła. Jego następstwem było wyłączenie skarżącej z ubezpieczenia społecznego rolników. Podjęcie pracy za granicą potwierdzały również dokumenty złożone przez nią w dniu [...] sierpnia 2011 r. Skarżąca miała zatem możliwość spłaty chociażby części zadłużenia. Mając na uwadze oświadczenie skarżącej, że jest w stanie uregulować należność główną jednorazowo, gdyż fundusze na ten cel uzyskała z pracy męża w [...] organ stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 41a ust. 1 i 2 u.s.r. nie można orzec trwalej nieściągalności zadłużenia, a zatem nie istnieją przesłanki do jego umorzenia. Jakkolwiek obciążenie finansowe z uwagi na systematyczne leczenie męża utrudnia opłacenie tak wysokiego zadłużenia jednorazowo, to jednak istnieje możliwość jego spłaty w dogodnych ratach, zwłaszcza, że świadczenie z instytucji ubezpieczeniowej jakie uzyska mąż skarżącej z kraju, w którym pracował, dodatkowa działalność skarżącej prowadzona na własny rachunek oraz dochody z gospodarstwa rolnego, pozwolą na uregulowanie zadłużenia w takiej formie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej odnoszących się do sposobu poinformowania o prawie wypowiedzenia się co do zgłoszonych i zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszenia żądań organ podniósł, że w toku postępowania informowano zobowiązaną o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną decyzji. Zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego jednak nie wniesiono. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca B.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła okoliczności związane z postępującą i nieuleczalną chorobą nowotworową jej męża, które mają wpływ na sytuację rodzinną i materialną w jakiej się znajduje. Zarzuciła, że organ nie rozważył przesłanki "ważnego interesu zainteresowanego", o której mowa art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. i nie zbadał, czy zapłata odsetek od zaległych należności nie zagrozi egzystencji rodziny powodując niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, z uwzględnieniem wydatków, jakie ponoszone są miesięcznie na leczenie. Według skarżącej ustalenia organu nie są zgodne z prawdą, bowiem nie mogła ona uzyskiwać przychodu, a co za tym idzie i dochodu z działalności prowadzonej na własny rachunek poza granicami kraju, skoro nie wyjeżdżała i nie wyjeżdża z kraju, gdyż opiekuje się ciężko chorym mężem w domu. Tym samym organ nie wskazał i nie ustosunkował się do wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącą, chociaż takie ustalenia w toku postępowania poczyniono. Jednocześnie zakwestionowała ustalenia dotyczące możliwości spłaty zadłużenia z działalności rolniczej wskazując, że gospodarstwo rolne ma powierzchnię 4,91 ha, jednak jego część o pow. ponad 1,5 ha to tereny pod zalesienie, a pozostała część to ziemia o bardzo niskiej wartości. W ocenie skarżącej organ naruszył normy prawa procesowego, m.in. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., a także nie uwzględnił możliwości płatniczych wnioskodawcy zgodnie z art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.; dalej jako "u.s.r."), Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ze wskazanej regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (odsetek) na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W jego granicach organ ma prawo wyboru sposobu (treści) rozstrzygnięcia, stąd nawet w sytuacji, kiedy wnioskujący o umorzenie spełnia ustawowe jego kryteria spotkać się może z decyzją negatywną. Zaakcentować jednak trzeba, że wybór taki nie może być dowolny. Wynikać musi z wszechstronnego oraz wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy niewadliwie dokonanych ustaleniach faktycznych. Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji narusza obowiązek organu należytego wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżących, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności składkowych, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należyte zastosowanie tych przepisów pozwala na wydanie decyzji o przekonującej treści, a także załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przede wszystkim organ orzekający ma obowiązek odnieść się do podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. wydane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – z powodu naruszenia analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Decyzje te nie spełniają przewidzianych prawem standardów, dlatego wnioski dotyczące wykluczenia spełnienia przez skarżącą przesłanek umorzenia odsetek za zwłokę od zadłużenia figurującego na jej koncie składkowym są przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie organ zgromadził materiał dowodowy odnośnie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, ale zgromadzone dowody nie zostały należycie przeanalizowane. Skarżąca swoje żądanie w zakresie umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w toku całego postępowania administracyjnego uzasadniała trudną sytuacją materialną wynikającą m.in. z choroby męża i upadku zwierząt, które bezpośrednio rzutują się na kłopoty finansowe w jej gospodarstwie, skutkując brakiem środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącej i jej rodziny. W takiej sytuacji kwestią pierwszorzędną dla postępowania w sprawie umorzenia zaległości (odsetek od zaległości) było ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku zachodziła przesłanka określona w art. 41a ust 1 pkt 1 u.s.r., to jest ważny interes zainteresowanego uzasadniający umorzenie należności. Ważny interes w umorzeniu składek (odsetek) ze względu na trudną sytuację materialną strony istnieje wówczas, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek (odsetek) mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Dlatego obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a., było wyjaśnienie (ustalenie) rzeczywistej sytuacji materialnej i życiowej strony. Dla ustalenia sytuacji bytowej zobowiązanego istotne jest przede wszystkim ustalenie jego dochodów i wydatków, a także relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Takie ustalenia w przedmiotowej sprawie nie zostały w istocie dokonane, a przede wszystkim nie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji deklaracja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnikliwie rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy – jest nieuprawniona. W niniejszej sprawie organ nie wskazał na łączną wysokość dochodów i wydatków B.S. w analizowanym okresie, nie czyniąc tym samym zadość obowiązkowi wyjaśnienia sytuacji materialnej zobowiązanego. Organ w uzasadnieniu powoływał się na dochód osiągany z tytułu pracy skarżącej poza granicami kraju. Swoje twierdzenie oparł na oświadczeniu B.S. z dnia [...]sierpnia 2011 r., w którym poinformowała ona, że w okresie od 26 sierpnia 2006 r. do 1 października 2007 r. wykonywała pracę na terytorium [...], a od 19 listopada 2007 r. jest zarejestrowana jako S. E. (osoba prowadząca działalność). Tymczasem faktowi wykonywania pracy za granicą zaprzeczyła skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i skardze skierowanej do Sądu podkreślając, że nie może uzyskiwać dochodu z działalności prowadzonej na własny rachunek poza granicami kraju, gdyż nie opuszcza Polski w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad chorym na nowotwór mężem. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W protokole z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie płatnika w dniu [...] czerwca 2011 r. (k. 254 akt administracyjnych), rubryka "przychód roczny z gospodarstwa rolnego w zł" pozostaje nieuzupełniona, a w rubryce uzyskiwany dochód z innych źródeł wpisano "nie uzyskuje". W kolejnym protokole z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 262 akt administracyjnych) ponownie ustalono, że skarżąca dochodu z innych źródeł nie uzyskuje, jest zarejestrowana i ubezpieczona na terenie [...], ale świadczeń z zagranicy nie pobiera. Przebywa w Polsce. Przyjmując twierdzenie, że skarżąca osiąga dochody z pracy za granicą organ winien ustalić zatem, jaki osiąga ona dochód i w jakiej wysokości oraz przedstawić te ustalenia w uzasadnieniu decyzji z powołaniem się na stosowne dowody. Podobnie wskazując, że skarżąca osiąga dochody z gospodarstwa rolnego pozwalające na uregulowanie zadłużenia w formie ratalnej organ również winien był poczynić stosowne ustalenia w tym przedmiocie, jak jest jego dochodowość. Okoliczności te w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie znalazły odzwierciedlenia. Organ w ogóle nie ustalił także wydatków ponoszonych przez skarżącą, przede wszystkim tych służących zaspakajaniu podstawowych potrzeb koniecznych dla codziennej egzystencji, takich jak koszty utrzymania mieszkania, wyżywienia, opłat stałych, wydatków związanych z leczeniem męża. Tymczasem dla ustalenia realnej sytuacji bytowej wnioskującego o umorzenie należności, konieczne jest ustalenie wysokości jego wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2011 r., w którym wyraźnie wskazano, że skarżąca od wielu lat korzysta z różnych form pomocy Ośrodka. Sytuacja materialna rodziny jest trudna – dochód jakim dysponuje, na który składa się dochód z gospodarstwa rolnego, zasiłek pielęgnacyjny oraz zasiłki rodzinne – nie jest wystarczający dla zaspokojenia potrzeb czteroosobowej rodziny (k. 247 akt administracyjnych). Ustalając sytuację materialną skarżącej organy ograniczyły się do wskazania szacunkowej wartości posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego, nie uwzględniając, że pojęcie "możliwości płatnicze wnioskodawcy" użyte w art. 41a ust. 1 u.s.r., nie powinno być rozumiane tylko jako możliwość zaspokojenia wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek (tj. ściągalność wierzytelności). Nie w każdej sytuacji, gdy majątek wnioskodawcy pozwala na zaspokojenie wierzytelności, należy domniemywać istnienie po jego stronie możliwości płatniczych. Tego typu wnioskowanie byłoby oparte na uproszczeniu, które nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę wskazywanych przez skarżącą problemów zdrowotnych – choroby jej męża J.S., który zgodnie z treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2010 r. jest niezdolny do pracy i wymaga stałej opieki oraz pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (k. 249 akt administracyjnych). Stan ten bezspornie powoduje konieczne do ustalenia wydatki rodziny skarżącej. W tym zakresie ocena organu ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że przedstawione przez stronę okoliczności "nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia odsetek, ponieważ nie jest to bezpośrednia przyczyna mająca wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek". Konsekwencją powyższego było nieuwzględnienie faktu ponoszenia przez skarżącą wydatków na leczenie męża. Wskazywanie przez skarżącą, że okoliczność ta w istotny sposób wpływa na sytuację majątkową skarżącej nie zwalniało organu od przeprowadzenia postępowania w tym zakresie i dokonania stosownych ustaleń. Ustalenia odnośnie tych okoliczności przyczyniłyby się do uzupełnienia obrazu sytuacji majątkowej skarżącej i oceny jej realnych możliwości płatniczych. Zdaniem Sądu jako przesłanki do odmowy umorzenia należności nie można traktować, ani zerwanych przez skarżącą poprzednich układów ratalnych, ani faktu, że w czasie gdy rodzina uzyskiwała dodatkowe dochody z tytułu zatrudnienia J.S. poza rolnictwem i pracy skarżącej za granicą, nie podjęła próby spłaty zadłużenia. Wynika to z tego, że ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie do zdarzeń z przeszłości. Podobnie okoliczności powstania samej zaległości nie wpływają bezpośrednio na udzielenie, bądź odmowę udzielenia umorzenia. Brak ustaleń faktycznych w omówionym zakresie oraz brak oceny relacji pomiędzy dochodami uzyskiwanymi przez skarżącą a wydatkami koniecznymi dla jej egzystencji oraz rodziny wynika z tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, a jego ocena dowolna, gdyż dokonana została w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji brak należytych ustaleń faktycznych nie pozwolił organowi na ocenę, czy po ewentualnej zapłacie odsetek od zaległych składek, skarżącej pozostaną środki pozwalające na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jej rodziny. Rozstrzygając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe uwagi, uzupełniając przede wszystkim materiał dowodowy we wskazanym zakresie oraz ponownie wszechstronnie rozważy zebrany materiał dowodowy i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącej, uwzględniając wszystkie niezbędne jej wydatki, w tym związane z sytuacją zdrowotną męża skarżącej oraz porówna relację wydatków w stosunku do aktualnych dochodów rodziny. Powyższej oceny organ dokona przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, przedstawiając tok swego rozumowania w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając przytoczoną argumentację na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.