III SA/Lu 616/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej A. S., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2003 r. skarżący A. S. został zwolniony ze służby celnej w Izbie Celnej: Urząd Celny na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w związku z tym, iż w dniu [...] września 1999 r. Prokuratura Rejonowa skierowała przeciwko A. S. do Sądu Rejonowego, II Wydział karny w T. akt oskarżenia, sygn. [...] o przestępstwo z art. 271 § 1 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W dniu [...] stycznia 2003 r. A. S. złożył wniosek do Dyrektora Izby Celnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił decyzji naruszenie art. 7 i art. 42 § 3 Konstytucji RP, zasady niedziałania prawa wstecz oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na zarzuty wnioskodawcy Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że art. 25 ust. 1 pkt 8a powyższej ustawy o Służbie Celnej będący podstawą przedmiotowego zwolnienia ze służby celnej wprowadzony przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) zaczął obowiązywać w dniu 10 sierpnia 2003 r. i jak wynika z jego treści ma on charakter obligatoryjny, tak więc nie zależy od uznania organu. Decyzja, której dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana w dniu [...] września 2003 r., a więc po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji. Ponadto fakt zwolnienia ze służby w związku z zaistniałą konkretną przyczyną (wniesienie aktu oskarżenia) nie wskazuje na to, że ktokolwiek uznał M. K. winnym przestępstwa z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Poza tym Dyrektor Izby Celnej jako organ administracji rządowej w sprawach celnych nie jest kompetentny do badania zgodności z konstytucją art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy, ponieważ takie uprawnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma Trybunał Konstytucyjny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że ustawa o Służbie Celnej ma zapewnić zgodną z prawem realizację polityki celnej państwa. Doniosłość zadań postawionych przed służbą celną sprawia, że ich realizację można powierzyć wyłącznie osobom, które spełniają kryteria określone w art. 2 ustawy. Każdy funkcjonariusz celny wykonuje swoje obowiązki służbowe działając z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej bądź Naczelnika Urzędu Celnego. W przypadku funkcjonariuszy publicznych kwestia zaufania związana z upoważnieniem do dokonywania określonych czynności służbowych ma kluczowe znaczenie. W związku z tym jednym z elementarnych, ustawowych wymogów pełnienia służby jest fakt posiadania przez funkcjonariusza celnego nieposzlakowanej opinii. W takich okolicznościach fakt wniesienia przeciwko A. S. aktu oskarżenia oznacza, że nie tylko utracił on nieposzlakowaną opinię, ale i utracił pokładane w nim zaufanie. Na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2004 r. A. S. wniósł pismem z dnia [...] lutego 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji: 1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa (zasada retroakcji), 2) naruszenie art. 7 i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, 3) naruszenie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 8a w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1122), 4) naruszenie art. 96 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 3 ustawy o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej oraz 5) naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. W dniu 2 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem o sygn. III SA/Lu 164/04 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na fakt wniesienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia, że przepis wprowadzający do ustawy o Służbie Celnej w art. 25 ust. 1 nowe pkt 8a i 8b oraz w art. 61 nowe brzmienie ust. 2 – jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym podjęto z urzędu postanowieniem z dnia 21 października 2004 r. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że wobec skarżącego A. S. będącego funkcjonariuszem celnym został wniesiony akt oskarżenia o przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku między innymi wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Zgodność tego przepisu regulującego przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby z konstytucyjnym porządkiem Rzeczypospolitej Polskiej była badana przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, którego zdaniem przepis ten narusza zasadę domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K. 1/04 (opubl. w Dz. U. nr 236, poz. 2371) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) wprowadzający do ustawy o Służbie Celnej między innymi przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a - jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, iż zasadniczą rolą wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu lub podejrzanemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Zasada ta nie może być traktowana tak szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, iż kwestionowane przepisy nie naruszają zasady domniemania niewinności. Funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny. Stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom. Zdaniem Trybunału status prawny celników wyróżnia się na tle innych służb mundurowych, a specyfika ich pracy uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymogów zatrudniania również z uwagi na to, że powszechnie znane są ryzyka towarzyszące wykonywaniu Służby Celnej oraz ich skala, w szczególności wywierana na celników presja korupcyjna oraz częstotliwość stykania się ze środowiskami przestępczymi. Działania służby celnej kształtują autorytet państwa, stąd wyjątkowo wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Kwestionowane przepisy są zatem usprawiedliwione i nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją zasady lex retro non agit, Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżącego w zakresie retroaktywnego działania przedmiotowej nowelizacji. Nadmienić należy, że intertemporalny przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), zgodnie z którym "postępowania wszczęte i niezakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych", dotyczy przepisów o charakterze proceduralnym, a nie przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a. Wnioskować stąd należy, że w przypadku przepisów materialnych ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów, zastosowawszy jednocześnie trzydziestodniowe vacatio legis. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, niezależne od uprzedniego postępowania dyscyplinarnego, zostało wszczęte i zakończone w okresie obowiązywania nowelizacji, decyzja wywołała skutek z dniem jej doręczenia, a wydanie decyzji było poprzedzone stwierdzeniem skierowania do sądu aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skutek w postaci zwolnienia ze służby nie działa więc wstecz, nastąpił dopiero po wejściu w życie ustawy i nie dotyczy okresu wcześniejszego. Okoliczność uzasadniająca decyzję (postawienie w stan oskarżenia) istniała w dacie wydania rozstrzygnięcia. O działaniu prawa wstecz można by zasadnie twierdzić dopiero wówczas, gdyby zwolnienie ze służby nastąpiło z datą wcześniejszą niż wejście w życie nowelizacji, na przykład z poprzedzającą ją chwilą wniesienia aktu oskarżenia do sądu, bądź gdyby podstawa zwolnienia (postawienie w stan oskarżenia) nie istniała już w dacie wejścia w życie nowelizacji (na przykład na skutek uprzedniego umorzenia postępowania karnego, wydania wyroku uniewinniającego lub wydania innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie karne). Powyższy pogląd zgodny jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K. 7/90, OTK 1990, poz. 5), w myśl którego przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, ale występują w okresie, gdy nowa norma prawna weszła w życie, należy następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej stosowany jest wprawdzie do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji, jednakże nie zmienia sytuacji prawnej adresata z mocą wsteczną. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 96 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym postępowania dyscyplinarne, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, toczą się według przepisów dotychczasowych, Sąd podziela stanowisko Dyrektora Izby Celnej wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym przepisem uregulowano prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, które zostały wszczęte przed dniem 15 września 1999 r. i nie zakończono do ich do tego dnia. Przepis ów nie ma zastosowania do postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Nie można również podzielić zastrzeżeń skarżącego w zakresie zgodności podstawy prawnej kwestionowanych decyzji z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że stosunek mianowania do Służby Celnej nie jest niezmienny, a przepisy regulujące jego treść i przebieg nie gwarantują jego stabilności i niezmienności w czasie; treść owego stosunku może ulec w czasie zarówno polepszeniu, jak i pogorszeniu. Na jego treść składają się nie tylko uprawnienia, ale przede wszystkim obowiązki. Sąd podziela zdanie Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. (sygn. K. 19/00, opubl. Dz. U. Nr 43, poz. 489), zgodnie z którym w sytuacji, gdy przepisy nie gwarantują stabilności danego stosunku prawnego nie można twierdzić, że wydanie przepisu prowadzącego do przedterminowego zakończenia danego stosunku narusza zasadę ochrony praw nabytych, a ogólna zasada państwa prawnego oraz zasada praworządności i wynikające z nich zasady chroniące bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa oraz prawa nabyte nie oznaczają generalnego zakazu zmiany obowiązujących przepisów. Wymienionych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie. Stwierdzić zatem trzeba, że organy nie dopuściły się naruszenia zasady działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Nie stwierdzając zatem uchybień postępowania mających wpływ na wynik postępowania, ani nieprawidłowej interpretacji norm prawa materialnego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.