III SA/Lu 616/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na skutek odwołania M. C. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego w kwocie 56,40 zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2005 r. do 31 lipca 2005 r., na podstawie m. in. art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1-4, art. 5, art. 6 ust. 1 i ust. 3 -10 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i postanowiło przyznać dodatek mieszkaniowy w kwocie 60,16 zł na okres od 1 lutego 2005 r. do 31 lipca 2005 r. (w tym 32,58 zł. na konto zarządcy domu, a 27,58 zł do rąk wnioskodawcy). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z obowiązującym prawem. Z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że skarżąca zajmuje na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 36 m2 i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W lokalu tym jest instalacja gazu przewodowego, brak jest instalacji centralnego ogrzewania i instalacji ciepłej wody. We wniosku i deklaracji o wysokości dochodów wnioskodawczyni wskazała, iż dochód gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku wynosił 2.096,55 zł., zatem średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego to 698,85 zł. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc, potwierdzone przez zarządcę, domu wynosiły 184,91 zł (czynsz 150 zł; woda zimna i ścieki 30 zł; śmieci 4,91 zł). Cena 1 kWh energii elektrycznej wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy wynosiła 0,41 zł (0,1424 zł + 0,1964 zł + 22 % VAT). Organ wyliczył dodatek mieszkaniowy biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki pokrywane w ramach czynszu, do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Zgodnie z § 2 zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto, stawka bazowa czynszu za najem lokalu mieszkalnego za 1 m2 powierzchni użytkowej wynosi 2,47 zł. Skarżąca zamieszkuje lokal niewchodzący w skład zasobu mieszkaniowego gminy, położony na parterze budynku, lokal jest wyposażony we wspólną łazienkę z ubikacją. W związku z tym ma zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 8 lit. a) i pkt 13 cytowanego zarządzenia, zgodnie z którym czynniki obniżające stawkę bazową czynszu wynoszą: lokal bez wyposażenia w ciepłą wodę - 12,5%, - lokal bez wyposażenia w centralne ogrzewanie - 12,5%, lokal znajdujący się na parterze w budynku podpiwniczonym 2,5 %, lokal wyposażony we wspólną łazienkę z ubikacją 2,5 %. Łączna obniżka stawki bazowej czynszu wynosi 30 %, a obliczenie stawki bazowej dla lokalu odwołującej przestawia się następująco: 2,47 zł/m2 - (2,47 zł/m2 x 30 %) = 1,73 zł/m2. Czynsz za zajmowany przez odwołującą lokal, gdyby wchodził on do zasobu mieszkaniowego gminy wynosiłby 1,73 zł/m2 x 36 m2 = 62,28 zł. Wydatki razem wynoszą: 62,28 zł + 30 zł + 4,91 zł = 97,19 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. W związku z tym, iż powierzchnia lokalu odwołującej przekracza normatywną powierzchnię o 1 m2 (2,85 %), zastosowanie ma art. 5 ust. 4 ustawy, a więc wydatki na normatywną powierzchnię lokalu oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię - (97,19 zł : 36,00 m2) x 35 m2 = 94,49 zł. Stosownie do § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1 tego przepisu w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych kosztów. Kolegium przyjęło następujący sposób wyliczenia: 94,49 zł x 0,90 = 85,04 zł. Wydatki te ulegają zwiększeniu ze względu na brak instalacji centralnego ogrzewania i instalacji ciepłej wody stosownie do § 3 ust. 1 i ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych przy cenie 1 kWh energii elektrycznej wynoszącej 0,41 zł. Kolegium przyjęło następujący sposób wyliczenia: - 5 kWh/m2 x 0,41 zł/kWh x 35 m2 = 71,75 zł, (ryczałt na ogrzewanie) - 20 kWh x 0,41 zł/kWh = 8,20 zł. (ryczałt na ciepłą wodę) Stąd wydatki wynoszą razem 85,04 zł + 71,75 zł + 8,20 zł = 164,99 zł. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Kwota najniższej emerytury stosownie do ust. 1 pkt 1 komunikatu Prezesa ZUS z dnia 21 lutego 2004 r. (M. P. Nr 10, poz. 162) wynosi od 1 marca 2004 r. 562,58 zł, a 175 % tej kwoty to 984,52 zł, stąd spełniony jest warunek z art. 3 ust. 1 ustawy dodatkach mieszkaniowych, gdyż dochód na jednego członka gospodarstwa domowego (698,85 zł) nie przekracza kwoty 175 % najniższej emerytury i stanowi 124,22 % tej kwoty. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego obliczono jako różnicę między wskazanymi wydatkami, przypadającymi na normatywną powierzchnię lokalu, a kwotą stanowiącą 15% dochodów gospodarstwa - a więc 164,99 zł - ( 15 % x 698,85 zł) = 60,16 zł. Zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wysokości dodatku wypłacanego bezpośrednio do rak wnioskodawcy, jego wydatki mieszkaniowe zsumowano z obliczonymi ryczałtowo wydatkami na energię, a następnie obliczono wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi ryczałtowych wydatków energetycznych w łącznej kwocie wydatków: (71,75 zł + 8,20 zł) : (94,49 zł + 71,75 zł + 8,20 zł) x 100 % = (79,95 zł : 174,44 zł) x 100 % = 45,83 %. Ta obliczona kwota ryczałtu wypłacanego do rąk wnioskodawcy wynosi 60,16 zł x 45,85 % = 27,58 zł. Kwota dodatku wypłacana zarządcy to 60,16 zł - 27,58 zł = 32,58 zł. Na powyższą decyzję M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając: I. naruszenie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych poprzez zastosowanie przepisów zarządzenia, których wykonanie wymagałoby od skarżącej dostarczenia danych, do dostarczenia których nie była zobowiązana i na dostarczenie których nie pozwala obowiązujący wzór wniosku stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia; II. naruszenie przepisów § 3 rozporządzenia przez przyjęcie stawki za 1 kWh niezgodnej z przedstawionym rachunkiem za ostatni okres rozliczeniowy; III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kpa poprzez: - przyjęcie faktów dotyczących standardu lokalu nie mających pokrycia w zebranym materiale (lokal na parterze w budynku podpiwniczonym, lokal wyposażony we wspólną łazienkę z ubikacją), - przyjęcie faktów niezgodnych ze stanem faktycznym (lokal bez wyposażenia w c.w. i c.o.), wbrew twierdzeniom strony i załączonym dowodom (odwołanie skarżącej do Kolegium z dn. [...] lutego 2005 r. z załącznikiem dotyczącym standardu lokalu wystawionym przez zarządcę), - pominięcie, z uwagi na brak danych, kilkunastu czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu wyszczególnionych w zastosowanym zarządzeniu Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 roku w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto, - przerzucenie na skarżącą skutków błędów popełnionych przez prawodawcę (brak definicji pojęć użytych w zastosowanym zarządzeniu w sprawie ustalania stawek czynszu oraz niemożność zamieszczenia danych, wymaganych tym zarządzeniem, we wzorze wniosku opartym o rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych), - nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sprawy (rozdzielenie pojęć: lokal wyposażony w instalację c.o. i c.w. a lokal wyposażony w instalację c.o. i c.w. zasilaną z zewnętrznego źródła ciepła), - wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podstawy prawnej nie wymienianej w decyzji organu I instancji (zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto), - nie powołanie w decyzji podstawy prawnej, która według uzasadnienia tejże decyzji stanowi o jej rozstrzygnięciu (zarządzenie w sprawie ustalania stawek czynszu). Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że po uchyleniu pierwotnej decyzji organu I instancji w przedmiotowej sprawie, w dniu 2 czerwca 2005 r. w porozumieniu z organem złożyła kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego według nowego wzoru. Wzór ten zawiera dane do obliczenia ryczałtów na opał, nie pozwala natomiast na określenie standardu lokalu, od którego zależy wysokość czynszu. Skarżąca uznaje, że jeśli organ decyzyjny nie powołuje się na zarządzenie burmistrza określające stawkę bazową czynszu i czynniki różnicujące wysokość stawki czynszu, to zarządzenie nie ma zastosowania w sprawie. Skarżąca zgadza się na stosowanie stawki bazowej czynszu w wysokości 2,47 zł za 1 m2, bez jej różnicowania. Podnosi też wątpliwości, czy różnicowanie stawki czynszu do celów naliczenia dodatku mieszkaniowego wg zarządzenia burmistrza jest zgodne z wyżej cytowanym rozporządzeniem Rady Ministrów. Skarżąc nie zgadza się z ustaleniami przyjętymi przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, a więc ceną za 1 kWh = 0,41 zł, ustaleniem, że lokal skarżącej nie jest wyposażony w ciepłą wodę; nie jest wyposażony w c.o. znajduje się na parterze w budynku podpiwniczonym; wyposażony jest we wspólną łazienkę z ubikacją. Skarżąca podkreśla, że art. 6 ust. 7 cyt. ustawy nakazuje przyjęcie zryczałtowanej opłaty za energię cieplną w przypadku gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną (c.o., c.w., gazu przewodowego) z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym. We wzorze wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (zał. nr 1 do rozporządzenia) nakazuje się podanie informacji o wyposażeniu lokalu w instalacje c.o., c.w. i gazu przewodowego. Skarżąca podnosi, że jej lokal posiada wyposażenie w c.o. i c.w., ale nie jest ono zasilane z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem. Skarżąca twierdzi, że przy zachowaniu przepisów postępowania, organ decyzyjny mógł zastosować do obliczenia wydatków mieszkaniowych stawkę bazową czynszu w wysokości 2,47 zł/m2, zgodną z § 2 zarządzenia Burmistrza, jednak organ nie miał prawa stosować przepisów zarządzenia nie wymienianego we wcześniejszych postępowaniach, bez zebrania dowodów niezbędnych do zastosowania tych przepisów (ocena 15 czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu). Kolegium chcąc stosować zarządzenie Burmistrza winno także wziąć pod uwagę brak definicji pojęć użytych w tym zarządzeniu, a wszelkie wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść obywatela. Skarżąca podnosi również że do obliczenia ryczałtów opałowych Kolegium przyjęło stawkę 0,41 zł/kWh, wiedząc że stawka ta wynosiła 0,1424 + 0,1964 zł + 22% VAT. Skarżąca opłaciła fakturę za ostatni okres rozliczeniowy wg stawki określonej z dokładnością do czterech miejsc po przecinku i uważa zaokrąglenie zastosowane przez organ za naruszenie przepisów § 3 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazała, że jej lokal jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, natomiast nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie (c.o.) ani centralnie ciepłą wodę (c.w.). Dane te zostały poświadczone przez zarządcę domu. Informacja ta została przyjęta do ustalenia stanu faktycznego i nie była następnie kwestionowana przez skarżącą do zakończenia postępowania administracyjnego i wniesienia skargi do sądu. Merytoryczny spór sprowadza się w dużej mierze do tego, czy wyposażenie lokalu w bliżej niesprecyzowane instalacje (grzewcza i zapewniająca ciepłą wodę), chociaż nie są one zaopatrywane ze źródła znajdującego się na zewnątrz lokalu, może być uznane za: 1. centralne ogrzewanie i centralnie ciepłą wodę (wg terminologii użytej w załączniku nr 1 do rozporządzenia) w rozumieniu przepisów o dodatku mieszkaniowym, a więc - instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, oraz w instalację ciepłej wody (§ 3.1 i 3.2 rozporządzenia) 2. wyposażenie w c.w. i c.o. wg zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że brak instalacji doprowadzającej ciepłą wodę do kaloryferów zamontowanych w lokalu z zewnętrznej w stosunku do lokalu ciepłowni czy kotłowni nie pozwala na przyjęcie, że lokal jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, bez względu na to, jaki inny system grzewczy zainstalowano w mieszkaniu – a więc np. użycie piecyka gazowego z funkcją podgrzewania wody dostarczanej do kaloryferów w wewnętrznym obiegu, grzejniki elektryczne, olejowe, kominkowe itp. Podobnie też użycie pojęcia "centralnie ciepła woda" (mimo niefortunnego sformułowania) w kontekście instalacji ciepłej wody nie pozostawia wątpliwości, że nie chodzi tu o wodę ogrzewaną już w lokalu np. termą grzewczą, piecykiem gazowym, bojlerem elektrycznym, kotłownią domową, lecz o dostarczanie ciepłej wody stosowną instalacją z zewnętrznej ciepłowni do lokalu. Takie same znaczenie nadać należy pojęciom użytym w zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 r. Pojęcia użyte w załączniku do rozporządzenia, stanowiącym wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, należy interpretować łącznie z pojęciami zawartymi bezpośrednio w tekście rozporządzenia, tak, by nadać im spójny sens. Uznanie sugestii skarżącej powodowałoby bardzo korzystne dla niej, lecz niezasadne przyjęcie, że najemcy należy się dodatek ryczałtowy za brak instalacji zewnętrznych (c.o. i c.w.), w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych, a jednocześnie - nie prowadziłoby to do obniżenia bazy obliczania czynszu, skoro lokal jest w pełni wyposażony w instalacje mediów (wewnętrzne). Osiągnięty w ten sposób przelicznik 2,47 zł. za 1 m2 podwyższałby pułap refinansowanych kosztów, a więc byłby dla skarżącej, płacącej i tak wyższy czynsz komercyjny - bardziej korzystny niż pomniejszony do 1,73 zł. Niezrozumiały jest zarzut skarżącej, iż chciała dostarczyć jakieś dodatkowe dane czy wyjaśnienia w toku postępowania, lecz wzór wniosku jej to uniemożliwił. Skarżąca musi wiedzieć, że w każdej sprawie może złożyć dodatkowe pismo czy wyjaśnienie w urzędzie, sporządzić załącznik do wniosku, wyjaśnić rzecz do protokołu. Dopiero odmowa przyjęcia takiego wyjaśnienia przez urząd uzasadniałaby treść skargi w tym zakresie. Skarżąca powołuje się na błędne ustalenie stanu faktycznego, ale nie precyzuje, w jakim zakresie ustalenia są błędne, co uniemożliwia głębszą analizę zarzutu. Podniesione zastrzeżenia mają charakter bardzo ogólnikowy. Uzasadniający w ocenie skarżącej uchylenie decyzji zarzut naruszenia przepisów § 3 rozporządzenia przez przyjęcie przez Kolegium stawki za 1 kWh niezgodnej z przedstawionym rachunkiem za ostatni okres rozliczeniowy i zaokrąglenie obliczeń do pełnego grosza (kwota 0,41 zł/kWh zamiast precyzyjnie obliczonej 0,413336 zł/kWh – co daje w skali miesiąca różnicę rzędu 0,65 zł. za lokal) należy ocenić jako niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia decyzji wydanych w ramach badanego postępowania, a zatem w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.