III SA/Lu 618/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej A. U., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2003 r. skarżący A. U. został zwolniony ze służby celnej w Izbie Celnej j: Urząd Celny na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w związku z tym, iż w dniu 31 grudnia 2002 r. Prokuratura Rejonowa skierowała przeciwko A. U. do Sądu Rejonowego akt oskarżenia w sprawie [...] o przestępstwo z art. 271 § 1 i § 3 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W dniu [...] października 2003 r. A. U. złożył wniosek do Dyrektora Izby Celnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił, ze przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2003 r., natomiast akt oskarżenia w przedmiotowej sprawie został skierowany do sądu w dniu 31 grudnia 2002 r., a więc przed wejściem w życie powyższego przepisu. Wnioskodawca podniósł, że zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak i konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że zastosowanie tego przepisu może mieć wyłącznie miejsce wyłącznie do aktów oskarżenia wniesionych po wejściu w życie nowelizacji. Powołał się ponadto na to, że w przedmiotowej sprawie został już zwolniony ze Służby Celnej, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zwolnienie z rażącym naruszeniem prawa i unieważnił decyzje o zwolnieniu, tak więc wnioskodawca został po raz drugi ukarany w związku z tą samą sprawą, co jest niezgodne z prawem. Zdaniem A. U. przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a stoi w zasadniczej sprzeczności z brzmieniem art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Odpowiadając na zarzuty wnioskodawcy Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że art. 25 ust. 1 pkt 8a powyższej ustawy o Służbie Celnej będący podstawą przedmiotowego zwolnienia ze służby celnej wprowadzony przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) zaczął obowiązywać w dniu 10 sierpnia 2003 r. i jak wynika z jego treści ma on charakter obligatoryjny, tak więc nie zależy od uznania organu. Decyzja, której dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana w dniu [...] września 2003 r., a więc po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji. Ponadto decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby celnej nie należy utożsamiać z postępowaniem dyscyplinarnym. Decyzja z dnia [...] września 2003 r. dotyczy zwolnienia ze służby celnej w związku z zaistniałą konkretną przyczyną, do której zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc są to dwa niezależne postępowania. Poza tym Dyrektor Izby Celnej jako organ administracji rządowej w sprawach celnych nie jest kompetentny do badania zgodności z konstytucją art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy, ponieważ takie uprawnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma Trybunał Konstytucyjny. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że ustawa o Służbie Celnej ma zapewnić zgodną z prawem realizację polityki celnej państwa. Doniosłość zadań postawionych przed służbą celną sprawia, że ich realizację można powierzyć wyłącznie osobom, które spełniają kryteria określone w art. 2 ustawy. Każdy funkcjonariusz celny wykonuje swoje obowiązki służbowe działając z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej bądź Naczelnika Urzędu Celnego. W przypadku funkcjonariuszy publicznych kwestia zaufania związana z upoważnieniem do dokonywania określonych czynności służbowych ma kluczowe znaczenie. W związku z tym jednym z elementarnych, ustawowych wymogów pełnienia służby jest fakt posiadania przez funkcjonariusza celnego nieposzlakowanej opinii. W takich okolicznościach fakt wniesienia przeciwko A. U. aktu oskarżenia oznacza, że nie tylko utracił on nieposzlakowaną opinię, ale i utracił pokładane w nim zaufanie. Na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] A. U. wniósł w dniu [...] października 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, zarzucając decyzji: 1) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie za podstawę prawną wydanej decyzji przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, który jest niezgodny z Konstytucją, 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej poprzez zastosowanie dyspozycji art. 25 ust. 1 pkt 8a do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, 3) naruszenie art. 27 w związku z art. 26 ustawy o Służbie Celnej wobec niezastosowania procedury przewidzianej w tym przepisie, w przypadku wydania decyzji, której podstawą jest zarzut utraty zaufania do funkcjonariusza służby celnej, 4) naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uzasadnienie decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia decyzji nowymi zarzutami nieprzedstawionymi w pierwotnej decyzji oraz 5) naruszenie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak faktycznego uzasadnienia postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wydanego w pierwotnej decyzji Dyrektora Izby Celnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. W dniu 25 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem o sygn. 3 II SA/Lu 1294/03 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na fakt wniesienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia, że przepis wprowadzający do ustawy o Służbie Celnej w art. 25 ust. 1 nowe pkt 8a i 8b oraz w art. 61 nowe brzmienie ust. 2 – jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym podjęto z urzędu postanowieniem z dnia 21 października 2004 r. W dniu 9 listopada 2004 r. skarżący złożył w Sądzie pismo procesowe, w którym powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2004 r. (sygn. akt SA/Rz 1837/03) ora z dnia 11 lutego 2004 r. (sygn. akt SA/Rz 1876/03) rozwinął zarzuty zawarte w skardze. Podniósł, że zastosowanie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej może mieć miejsce wyłącznie w przypadku aktów oskarżenia wniesionych po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o Służbie Celnej. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne następcze penalizowanie stanu, który do wejścia w życie ustawy nie wywoływał negatywnych skutków na łączący skarżącego z Izbą Celną stosunek mianowania. Zastosowanie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w stosunku do zdarzeń powstałych przed jego wejściem w życie stanowiłoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Skarżący powołał się również na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988 r. (sygn. akt K 1/88), w którym Trybunał wskazał na zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które określają treść stosunków prawnych powstałych przed nowelizacją, ale trwających w okresie wejścia w życie nowo ustanowionego prawa, o ile reguły te miałyby wywołać ujemne następstwa z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Postępowanie ze skargi A. U. nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., w związku z czym sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie wyżej wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że wobec skarżącego A. U. będącego funkcjonariuszem celnym został wniesiony akt oskarżenia o przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku między innymi wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Zgodność tego przepisu regulującego przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby z konstytucyjnym porządkiem Rzeczypospolitej Polskiej była badana przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, którego zdaniem przepis ten narusza zasadę domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K. 1/04 (opubl. w Dz. U. Nr 236, poz. 2371) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) wprowadzający do ustawy o Służbie Celnej między innymi przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a - jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, iż zasadniczą rolą wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu lub podejrzanemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Zasada ta nie może być traktowana tak szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, iż kwestionowane przepisy nie naruszają zasady domniemania niewinności. Funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny. Stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom. Zdaniem Trybunału status prawny celników wyróżnia się na tle innych służb mundurowych, a specyfika ich pracy uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymogów zatrudniania również z uwagi na to, że powszechnie znane są ryzyka towarzyszące wykonywaniu Służby Celnej oraz ich skala, w szczególności wywierana na celników presja korupcyjna oraz częstotliwość stykania się ze środowiskami przestępczymi. Działania służby celnej kształtują autorytet państwa, stąd wyjątkowo wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Kwestionowane przepisy są zatem usprawiedliwione i nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Odnosząc się do podniesionego w skardze oraz rozwiniętego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2004 r. zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją zasady lex retro non agit, Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżącego w zakresie retroaktywnego działania przedmiotowej nowelizacji. Nadmienić należy, że intertemporalny przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), zgodnie z którym "postępowania wszczęte i niezakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych", dotyczy przepisów o charakterze proceduralnym, a nie przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a. Wnioskować stąd należy, że w przypadku przepisów materialnych ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów, zastosowawszy jednocześnie trzydziestodniowe vacatio legis. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, niezależne od uprzedniego postępowania dyscyplinarnego, zostało wszczęte i zakończone w okresie obowiązywania nowelizacji, decyzja wywołała skutek z dniem jej doręczenia, a wydanie decyzji było poprzedzone stwierdzeniem skierowania do sądu aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skutek w postaci zwolnienia ze służby nie działa więc wstecz, nastąpił dopiero po wejściu w życie ustawy i nie dotyczy okresu wcześniejszego. Okoliczność uzasadniająca decyzję (postawienie w stan oskarżenia) istniała w dacie wydania rozstrzygnięcia. O działaniu prawa wstecz można by zasadnie twierdzić dopiero wówczas, gdyby zwolnienie ze służby nastąpiło z datą wcześniejszą niż wejście w życie nowelizacji, na przykład z poprzedzającą ją chwilą wniesienia aktu oskarżenia do sądu, bądź gdyby podstawa zwolnienia (postawienie w stan oskarżenia) nie istniała już w dacie wejścia w życie nowelizacji (na przykład na skutek uprzedniego umorzenia postępowania karnego, wydania wyroku uniewinniającego lub wydania innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie karne). Powyższy pogląd zgodny jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K. 7/90, OTK 1990, poz. 5), w myśl którego przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, ale występują w okresie, gdy nowa norma prawna weszła w życie, należy następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej stosowany jest wprawdzie do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji, jednakże nie zmienia sytuacji prawnej adresata z mocą wsteczną. Oceniając podniesiony przez skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych, należy zauważyć, że stosunek mianowania do Służby Celnej nie jest niezmienny, a przepisy regulujące jego treść i przebieg nie gwarantują jego stabilności i niezmienności w czasie; treść owego stosunku może ulec w czasie zarówno polepszeniu, jak i pogorszeniu. Na jego treść składają się nie tylko uprawnienia, ale przede wszystkim obowiązki. Sąd podziela zdanie Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. (sygn. K. 19/00, opubl. Dz. U. Nr 43, poz. 489), zgodnie z którym w sytuacji, gdy przepisy nie gwarantują stabilności danego stosunku prawnego nie można twierdzić, że wydanie przepisu prowadzącego do przedterminowego zakończenia danego stosunku narusza zasadę ochrony praw nabytych, a ogólna zasada państwa prawnego i wynikające z niej zasady chroniące bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa oraz prawa nabyte nie oznacza generalnego zakazu zmiany obowiązujących przepisów. Wymienionych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie. Ustawodawca w związku z rozwojem gospodarczym oraz zmianą stosunków społecznych ma prawo dokonywać oceny funkcjonujących w Państwie rozwiązań legislacyjnych i wprowadzać rozwiązania, które z punktu widzenia praw obywateli są trafniejsze i lepiej odpowiadają założeniom Konstytucji. Tym samym nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego w zakresie zgodności podstawy prawnej kwestionowanych decyzji z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczona przez skarżącego argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażona w wyrokach z dnia 4 lutego 2004 r. i z dnia 11 lutego 2004 r.(sygn. SA/Rz 1837/03, SA/Rz 1876/03) nie może zostać uwzględniona z uwagi na to, że wydane zostały one w odmiennych stanach faktycznych dotyczących okoliczności zastosowania wobec funkcjonariusza celnego tymczasowego aresztowania jako obligatoryjnej przesłanki zwolnienia ze Służby Celnej, przy czym w owych stanach faktycznych zwolnienie z tymczasowego aresztowania nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 23 kwietnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutu uchybienia przepisom art. 27 w związku z art. 26 ustawy o Służbie Celnej, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wymóg doręczenia funkcjonariuszowi celnemu zawiadomienia o zwolnieniu ze służby ze stosownym wyprzedzeniem nie ma zastosowania do art. 25 ust. 1 pkt 8a, lecz do wypadków, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz w art. 26 ustawy. Badając legalność wydanej przez organ administracji publicznej decyzji w świetle art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego naruszenie zarzucił skarżący, należy zwrócić uwagę na to, że Dyrektor Izby Celnej w decyzji z dnia [...] października 2003 r. nie dokonał modyfikacji zakresu rozstrzyganej sprawy, natomiast rozpatrując ponownie sprawę oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uszczegółowił argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] września 2003 r. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy jedynie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] września 2003 r. było zbędne, bowiem przedmiotowa decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, z chwilą jej doręczenia stronie, zgodnie z treścią art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten (art. 81 ust. 1a) dodany został z dniem 1 września 2003 r. przez art. 24 pkt 11 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, organ nie jest zobowiązany do faktycznego uzasadnienia jej natychmiastowej wykonalności. Nie stwierdzając zatem uchybień postępowania mających wpływ na wynik postępowania, ani nieprawidłowej interpretacji norm prawa materialnego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.