III SA/Lu 618/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Przyjaciół R."J. Z." z siedzibą w B. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w zakresie małych projektów w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego PROW na lata 2007-2013 oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], wydanym z upoważnienia Zarządu Województwa L., poinformowano Stowarzyszenie P. R. "J. Z." o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji "IV Ogólnopolski R. Rajd Rowerowy J. Z.". Wniosek o przyznanie pomocy został złożony w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Odmowę przyznania pomocy uzasadniono argumentem, iż operacja jest niezgodna z zasadami realizacji małych projektów, gdyż złożony wniosek nie dotyczy odrębnego projektu, lecz jest jedynie częścią projektu realizowanego w sumie w trzech odrębnych wnioskach złożonych do Samorządu Województwa. Organ wskazał, iż wniosek dotyczy przygotowania i organizacji przejazdu grup rowerzystów w ramach IV Ogólnopolskiego Rajdu Rowerowego "J. Z.". W opisie operacji wymienionym w rozdziale V wniosku wskazano, że przedmiotowym wnioskiem objęto uczestników i trasy z terenu powiatu zamojskiego, będące w zasięgu oddziaływania Lokalnej Grupy Działania D. W. i P. W trakcie oceny wniosku stwierdzono, że wniosek nie stanowi odrębnego projektu, lecz jest jedynie częścią projektu realizowanego w dwóch kolejnych wnioskach złożonych za pośrednictwem innych Lokalnych Grup Działania terenu województwa l. – wniosku z 23 maja 2011 r. złożonego za pośrednictwem LGD L. K. w J. L. oraz wniosku z 5 lipca 2011 r. złożonego za pośrednictwem LGD Z. K. w K. Zdaniem organu operacja nie jest zgodna z zakresem pomocy określonym w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 138, poz. 868, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie lokalnych strategii rozwoju). W ocenie organu dzieląc operację Wnioskodawca stworzył sztuczne warunki otrzymania pomocy. Świadczy o tym fakt, że we wszystkich wnioskach określono tak samo: zakres operacji, cel operacji, tytuł operacji, wnioskodawcę i miejsce realizacji (obszar województwa l. z miejscem zakończenia Rajdu w H. O.). Wszystkie wnioski dotyczą organizacji IV Ogólnopolskiego R. Rajdu Rowerowego "J. Z.", a Wnioskodawca posługuje się terminem Rajd przy określaniu celu działania. Nie są to więc trzy odrębne działania, które mogą funkcjonować odrębnie, a składają się one na jedną całość, wspólnie tworzą jeden cel, którym jest organizacja jednego Rajdu zakończonego spotkaniem uczestników (podzielonych na trzy grupy ze względu na trasy przejazdu) w jednym czasie i miejscu i właśnie to jest celem organizowanego przez Wnioskodawcę rajdu. W przypadku Wnioskodawcy wnioskowana kwota pomocy w każdym wniosku wynosiła 25.000 zł, a więc w sumie Wnioskodawca w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wszystkich wniosków otrzymałby maksymalnie kwotę 75.000 zł, co jest niezgodne z § 4 ust. 7 rozporządzenia. W związku z tym stwierdzono, iż zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy Pismem z 22 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie P. R. "J. Z." wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa, jakiego miał się dopuścić odmawiając przyznania pomocy. Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu o sztucznym podzieleniu całego projektu na trzy ,mniejsze, wywodząc, iż każdy z wniosków dotyczy odrębnych projektów (operacji). Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] poinformowano Stowarzyszenie o negatywnym, rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do sądu administracyjnego na pismo (czynność) z [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie rozporządzenia w sprawie lokalnych strategii rozwoju poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości lub braków złożonego przez niego wniosku oraz wadliwe przyjęcie, że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Zarzucono również naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej jako: u.w.r.o.w.) poprzez naruszenie zasady praworządności i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioski złożone przez Wnioskodawcę stanowią trzy odrębne projekty (operacje). Każdy z wniosków złożonych przez Stowarzyszenie dotyczy innej trasy przejazdu, co zostało szczegółowo opisane we wnioskach. Wnioski różnią się więc m.in. miejscem realizacji operacji – w każdym wniosku wskazano inny powiat, gminę i miejscowości. Trasy przejazdów spotykały się jedynie finalnie w jednym punkcie. Zdaniem skarżącego różne były także cele operacji objętych poszczególnymi wnioskami. W poszczególnych wnioskach precyzyjnie wskazano przewidywaną liczbę uczestników dla każdej z tras. W każdym z wniosków wnoszono o przyznanie dofinansowania jedynie w zakresie dotyczącym konkretnej, dokładnie określonej trasy (tras) z uwzględnieniem przewidywanej ilości turystów na danej trasie. Wniosek złożony w badanej sprawie za pośrednictwem Lokalnej Grupy Działania "D. W. i P." miał na celu ukazanie i popularyzację walorów przyrodniczych i kulturowych właśnie tej części R. Z. Cele operacji dla pozostałych tras były odmienne, gdyż chodziło o podziwianie walorów krajobrazowych zupełnie innych miejsc. Ostatecznymi beneficjentami tych trzech operacji były różne osoby. W konsekwencji także "podnoszenie świadomości, aktywności i integracji, w konsekwencji jakości życia społeczności lokalnej" dotyczyło w przypadku operacji objętej przedmiotowym wnioskiem jedynie społeczności lokalnej mieszkańców ziemi zamojskiej. Dla oceny wniosku złożonego przez Skarżącego nie może mieć decydującego znaczenia jego nazwa, która rzeczywiście była tożsama w przypadku trzech operacji, o których dofinansowanie domagał się Skarżący. Zdaniem skarżącego jeżeli organ dostrzegł jakiekolwiek nieprawidłowości lub braki w złożonym wniosku to zgodnie z rozporządzeniem PROW powinien był wezwać Skarżącego do ich usunięcia, co pozwoliłoby wnioskodawcy na zmianę i uzupełnienie wniosku. Niezasadne i niekonsekwentne jest również stwierdzenie organu, że zachodzą "niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy", gdy w korespondencji z wnioskodawcą wskazywał na wątpliwości dotyczące dopuszczalności przyznania pomocy. Stowarzyszenie wywiodło również, że przesłanki dopuszczalności pomocy dla małych projektów zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zaś zapisy § 4 ust. 7 w ogóle nie dotyczą przesłanek przyznania pomocy, a jedynie jej maksymalnej wysokości przypadającej na jeden wniosek. Nawet wiec gdyby przyjąć., że złożone wnioski dotyczą jednej operacji, to i tak przesłanki przyznania pomocy określone w § 3 ust. 1 zostałyby spełnione, a ograniczeniu musiałaby jedynie ulec jej wysokość do kwoty 25.000 zł (do czego wnioskodawca powinien zostać wezwany). Zdaniem skarżącego organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wbrew zasadzie praworządności bezpodstawnie przyjął, że zachodzą "niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy". W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona czynność – informacja Zarządu Województwa L. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy nie narusza prawa. Na wstępie należy przypomnieć, że badana sprawa była już raz przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt: III SA/Lu 729/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił poprzednią informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy w zakresie tego samego projektu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przyczyną uchylenia zaskarżonej czynności (informacji) były kwestie uchybień proceduralnych – brak należytego umocowania osoby podpisującej informację do działania w imieniu Zarządu Województwa L. jako organu właściwego w sprawie. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że powyższe uchybienie zostało usunięte przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – o czym świadczy dołączona do odpowiedzi na skargę uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie udzielenia upoważnienia określonym w niej osobom do dokonywania czynności wykonywanych przez Samorząd Województwa L. w ramach zadań instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w tym przyznawania i wypłaty pomocy. W związku z powyższym należy uznać, że organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w poprzednim orzeczeniu sądu w sprawie (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.), co umożliwia przejście do oceny merytorycznej zaskarżonej czynności (informacji). Obecnie źródłem sporu jest stanowisko organu wyrażone w skarżonej informacji z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanej w trybie art. 22 ust. 3 u.w.r.o.w.. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje o tym wnioskodawcę w formie pisemnej. Podmiot wdrażający ma obowiązek podać przyczyny odmowy przyznania pomocy. W przypadku informacji odmownej wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (art. 22 ust. 4 u.w.r.o.w.). Sporny wniosek Stowarzyszenia z dnia 23 maja 2011 r., dotyczy pomocy w zakresie małych projektów w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju, objętego PROW na lata 2007-2013. W ocenie sądu ocena przedmiotowego wniosku została dokonana zgodnie z prawem. W świetle § 3 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia w sprawie lokalnych strategii rozwoju pomoc na małe projekty jest przyznawana, jeżeli mały projekt, oprócz warunków określonych w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit b u.w.r.o.w., będzie realizowany w zakresie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia, a jego całkowity planowany koszt wynosi co najmniej 4,5 tys. zł, lecz nie więcej niż 100 tys. zł. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, pomoc na małe projekty przyznaje się w formie refundacji części kosztów, które są uzasadnione zakresem realizacji małego projektu. W świetle § 4 ust. 7 pomoc na małe projekty przyznaje się i wypłaca do wysokości limitu, który w okresie realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, wynosi 100 tys. zł na jednego beneficjenta, przy czym wysokość pomocy przyznanej na realizację jednego małego projektu nie może być wyższa niż 25 tys. zł. Zasadą jest, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W myśl § 11 ust. 2, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy na małe projekty zawiera inne niż określone w ust. 1 nieprawidłowości lub braki, właściwy organ samorządu województwa wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Przepisu tego nie stosuje się – z mocy § 11 ust. 5 – jeżeli zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Charakter sporu prowadzonego przez strony, wymaga wyjaśnienia, że segment wspierania obszarów wiejskich reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 277). To ostatnie rozporządzenie ustanawia jednolite ramy prawne dla wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFRROW w całej Wspólnocie. Szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zawiera rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8). Przewiduje ono, że państwa członkowskie powinny ustanowić system kontroli, który zapewniałby skuteczne sprawdzanie zgodności z warunkami przyznawania pomocy (pkt 3 preambuły do rozporządzenia). Z ogólnych zasad kontroli wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011). Zdaniem Sądu, organ prawidło argumentuje, że wniosek w niniejszej sprawie nie stanowi odrębnego projektu, lecz jest jedynie częścią większego projektu, o czym świadczą złożone dwa inne wnioski Stowarzyszenia z dnia 5 lipca 2011 r. złożone za pośrednictwem Lokalnych Grupy Działania Z. K. oraz "L. K.". Wnioski o uzyskanie pomocy mają identyczny cel. Nie można mówić – jak to czyni Stowarzyszenie - o różnych celach operacji objętej tymi trzema wnioskami. Proste porównaniu punktu 13.2.1 we wszystkich trzech wnioskach wskazuje na zbieżne cele operacji. Zbieżne są również opisy operacji zawarte w punkcie V każdego z wniosków. Wszystkie wnioski dotyczą organizacji IV Ogólnopolskiego Rajdu Rowerowego w ramach działania 4.1/413. Nie można zatem uznać, iż mają różne cele, jak wskazuje strona skarżąca, oraz że każdy wniosek stanowi oddzielną całość. W tych okolicznościach organ właściwie odczytał intencje wnioskodawcy, że trzy wnioski złożone w celu uzyskania pomocy finansowej na organizację Rajdu Rowerowego stanowią jedną całość. Całkowity koszt realizacji operacji Stowarzyszenie szacuje na kwotę 98.246 zł, w tym koszty kwalifikowane to 26.813 zł (załącznik nr 28 kosztorysu operacji). Przedmiotowy wniosek nie stanowi odrębnego projektu, lecz jest jedynie częścią projektu realizowanego w innych projektach. Ostatecznym beneficjentem w każdym przypadku jest Stowarzyszenie P. R. W tej sytuacji należy uznać, że przyznanie pomocy na realizację IV Ogólnopolskiego R. Rajdu Rowerowego "J. Z." w okresie realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, przekroczyłoby kwotę przysługującą jednemu beneficjentowi. Kwota planowanych kosztów całkowitych łącznie we wszystkich wnioskach wynosi ponad 289 tys. zł, a w tych warunkach operacja jest niezgodna z zakresem pomocy określonej w rozporządzeniu w sprawie lokalnych strategii rozwoju. Całkowity planowany koszt projektu (składającego się z trzech sztucznie wyodrębnionych przez Stowarzyszenie części) przekracza dopuszczalna kwotę 100 ty. zł (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Oznacza to w konsekwencji że organ nie ma obowiązku wzywania wnioskodawcy – w trybie § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia – do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości lub braków wniosku. Tego rodzaju działanie byłoby sprzeczne z dyspozycją § 11 ust. 5, gdyż przepis ten wyłącza możliwość usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji kiedy zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Ponadto wyznaczenie wnioskodawcy czternastodniowego terminu na poprawienie wniosku, kłóciłoby się z regułą, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Powyższą zasadę wprowadza wspominany wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest podnoszony przez stronę skarżącą zarzut, co do naruszenia prawa przez organ poprzez niewezwanie do uzupełnienia nieprawidłowości lub braków w zakresie błędnie określonego całkowitego kosztu operacji. Skoro w sprawie sztucznie zostały stworzone warunki do otrzymania pomocy, zatem zachodziły niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy i nie było podstaw do wzywania do usunięcia braków wniosku ze względu na treść § 11 ust. 5 rozporządzenia w sprawie lokalnych strategii rozwoju. Nie można zgodzić się również z argumentacją strony skarżącej, że organ powołuje się na treść instrukcji wypełniania wniosków, która wydana została dopiero po dniu złożenia spornego wniosku. Wniosek złożono w dniu 23 maja 2012 r. Na żądanie sądu organ przedłożył instrukcję wypełniania wniosków w wersji zmienionej z dniem 12 maja 2011 r., a zatem obowiązującej w dacie złożenia wniosku, i z założenia znanej stronie skarżącej. W punkcie 15 instrukcji znalazł się fragment dotyczący sztucznego dzielenia wniosków: "Planując realizację małego projektu należy mieć na uwadze, że mały projekt powinien stanowić zamkniętą całość, a nie część większej inwestycji, sztucznie wyodrębnioną w celu uzyskania wyższej pomocy." Należy wskazać, że w punkcie IX wniosku zawarty jest szereg oświadczeń i zobowiązań, składanych przez wnioskodawcę. Wśród nich jest oświadczenie o znajomości zasad przyznawania pomocy na refundację kosztów kwalifikowalnych określonych we wniosku, poniesionych w związku z realizacją operacji (punkt 3 lit. b). W tej sytuacji wnioskodawca nie może zasłaniać się nieznajomością zasad przyznawania pomocy, w tym dotyczących zakazu sztucznego dzielenia projektów. Błędne jest również stanowisko strony skarżącej, że przynajmniej jeden projekt powinien zostać dofinansowany, gdy dwa pozostałe są niepoprawne. Treść art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wyklucza taką możliwość, skoro stworzone zostały sztucznie warunki wymagane do otrzymania płatności, poprzez podział jednego dużego projektu dotyczącego organizacji Rajdu Rowerowego, na trzy mniejsze projekty złożone za pośrednictwem Lokalnych Grup Działania. W konsekwencji niezasadne są również zarzuty naruszenia zasady praworządności, gdyż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa odmawiając przyznania dofinansowania na sporny projekt. Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.