III SA/Lu 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Ł. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2017 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. P. Ł., działając między innymi na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2017. We wnioskach skargi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zatwierdzenia – stanowiącej załącznik do uchwały taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – wprowadzającej w punkcie 4.3 stawkę opłaty za przyłączenie się do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła przede wszystkim o jej odrzucenie, jako wniesionej z przekroczeniem 6 miesięcznego terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uznanie skargi za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, w sprawie tej skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżoną w części uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], Rada Gminy T. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 i 1579) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139, z późn. zm.; dalej jako: "u.z.z.w.") – zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. (§ 1 uchwały). Uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia i podlegała ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w T. (§ 5 uchwały). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie "prawa miejscowego" rozumie się przez to prawo stanowione przez terenowe organy samorządu terytorialnego obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Aby podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, winna spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że ma on zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania, co oznacza, iż przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega zaś na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (poprzez zastosowanie formuły: "kiedy", "kto") – por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandorzewski i in., wyd. 3, rozdz. 4, str. 384-415. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z dnia: 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16 oraz z dnia 4 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 wyrażono stanowisko, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków uznania jej za akt prawa miejscowego. Pogląd ten Sąd w tej sprawie podziela. Wymaga zwrócenia uwagi, że uchwała taka nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących, czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Obowiązkiem przedsiębiorstwa – a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego – jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w., rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku niepodjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie, o czym stanowi art. 24 ust. 8 u.z.z.w., taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 24 ust. 5b u.z.z.w., wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. We wskazanej judykaturze wyjaśniono również, że uchwały takie dotyczą wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miast), w drodze uchwały zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z tego rodzaju przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają zaś charakter cywilnoprawny. Treść powyższych rozważań wskazuje, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 3 p.p.s.a., w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności tej sprawy, zgodzić należało się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że Prokurator przy wnoszeniu skargi na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2017 – ograniczony był 6-miesięcznym ustawowym terminem, liczonym od dnia wejścia w życie skarżonego aktu (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Skoro jednak termin do zaskarżenia uchwały Rady Gminy minął z dniem [...] maja 2017 r., to skarga złożona w dniu 21 grudnia 2017 r. jest spóźniona i jako złożona po terminie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w postanowieniu.